2.2 强化政府水污染防治责任

围绕着强化政府水污染防治责任的问题，代表们认为，政府在环境保护中的主导作用，在水污染防治领域具有突出的表现。单靠个体、群体或者是某个区域的力量是很难达到水资源合理控管的目的，只有政府才能行使在全国范围内通盘考虑、统筹安排、合理调控水资源的权力，水资源的可持续利用必须采取政府统一管理的方式。有代表从经济学的角度提出，从经济学的角度而言，水资源在保护和消费过程中存在明显的外部性，即对他人或团体强征了不可补偿的成本或给予了无须补偿的收益，水资源这种不可分拨性导致的市场失灵是水资源破坏和水污染的一个重要原因，因而，国家在水资源管理和保护中必然起着主导作用，应当通过立法不断健全和完善有关水资源配置和保护的公法规范。有代表从淡水可持续利用的角度，提出立法上应当体现“节流优先、治污为本、多渠道开源”的战略，在制度措施上，政府可以采取提高水费、征收水资源保护补偿费、鼓励循环用水、保护水利设施及供水系统等多种措施。在强调加强政府监管职能的同时，与会代表普遍认为，水污染防治法律机制的完善离不开政府责任的明确。有学者提出，可以借鉴2004年修订的《固体废物污染环境防治法》的立法经验，在《水污染防治法》中进一步明确政府责任。有代表从不久前发生的四川内江特大水污染事件分析，认为我国政府在水污染防治中存在着诸如政府职能的偏失、监督管理体制效率缺乏、政府监管力度不够、政策法律缺乏可操作性、对公众的救济责任缺失、政府失职行为的赔偿责任不明确等问题。还有代表通过对我国城市污水处理实施现状的考察，得出我国的污水处理行业开始向市场化转变的结论，并提出污水处理的公益属性和自然垄断性决定了污水处理行业不能实行完全的市场化运作，强调政府作为“公共责任人”必须对污水处理市场进行准入控制、价格控制和运行监督。
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2.3 加强流域和跨界水环境管理

代表们认为，当前我国流域机构法律地位及其权力配置不能满足流域管理的要求，流域机构作为水利部的派出机构法律地位模糊、权力界定不明、执行能力有限，难以实现对整个流域经济社会发展与环境资源保护综合管理的目标。因此，必须建立完善的流域管理体制，明确流域机构的法律地位和职能。有代表提出，水污染的外部性以及水资源供应的公共性需要建立公共权力机构对其进行控制，但建立什么样的机构、赋予何种权限、有关机构之间的集权与分权规则等问题必须由法律予以确认。综合代表的意见，改进我国目前的流域管理体制，可以有以下几个可供选择的具体路径：第一条路径是维持现行的水利、环保两套体制不变，制定《流域水污染管理条例（或办法）》，加强国家环保总局和省、自治区、直辖市环保行政主管部门在流域水污染管理方面的管理和监督；第二条路径是通过修改《环境保护法》对原有的“统一管理与分级、分部门管理相结合”的环境管理体制进行改革，由国家环保总局在全国成立若干个环保分局，环保分局承担跨行政区（或流域性）环境管理的职责，包括跨行政区水污染管理的职责，环保分局属于国家环境总局的派出机构，在分局内建立具有行政管理职能的流域水污染防治管理机构；第三条路径是通过修改《环境保护法》、《水法》和《水污染防治法》，成立重要流域的流域水环境资源保护机构，或将现行流域水资源保护机构改变为国务院环境保护行政主管部门的派出机构，通过法律或国务院环境保护行政主管部门授予其保护流域水资源和防治流域水污染的双重职责；第四条路径是制定专门的《流域水环境资源管理法》、《黄河法》和《长江法》等专门性流域法律或法规，凡流域性的或跨行政区的水环境资源工作、水污染防治工作由专门法调整。有学者指出，跨界环境管理是流域管理的关键，应当以流域机构为核心组织机构，构建相关法律制度，赋予流域机构制定省界水质标准、确定跨行政区边界污染物排放总量控制标准、实施省界水质的监测等方面的职责。有代表建议通过立法规定：对于超过主要水污染物省界排放总量控制标准的，对上游省份实施处罚或者征收超标排污费，并削减其允许的排污总量；对省界控制断面的水环境质量超标的，可以重新核定上游省份的排污总量，并限期修改水污染防治计划；上游行政区发生水污染事故或者建设对下游水质有重大影响的项目时，应及时通报下游行政区的环境保护行政主管部门。