摘要：

由于自然条件约束以及几十年的人口增长和经济发展，日本是一个水资源相对短缺的国家。

为了解决水资源短缺的问题，满足经济发展和人们生活水平提高而带来的用水需求。日本政府建立一套具有自身特色的管理体制。

在日本的水资源管理中，政府的作用主要表现在三个方面：一是制定和实施水资源开发和环境保护的政策和总体规划；二是对水务事业单位和设施进行监管并负责其运营、维护和管理；三是用税收收入和发行债券收入为水资源管理提供财政支持，其中，中央政府每年在水资源管理方面投入的资金是国家预算总额的10％。政府的财政资金既支持新的水资源开发和保护设施的建设，也支持对现有设施的运营、维护和管理。这些设施分为防洪、污水处理、农业用水、工业用水、生活用水等类别，对不同类别的设施，政府提供财政支持的比例不同。

对于水资源管理，日本的中央政府和地方政府有比较明确的职责分工。中央政府主要负责制定和实施全国性的水资源政策、制定水资源开发和环境保护的总体规划；地方政府则在中央政府的框架下，负责供水系统、水处理设施、水务机构的运营、维护和管理，此外，还对公共用水的水质开展监控，对私营机构进行监督，以保证其废水排放达标。

在中央政府，有五个部门涉及水资源管理，它们是国土交通省、环境省、厚生劳动省、经济产业省、农林水产省。五个部门之间既有分工又有合作，就是说，它们一方面通过省际联席会之类的形式开展合作，以制定与水资源相关的综合性政策，另一方面，它们又分别承担着各自领域相关的不同职能。

为改善水资源管理，日本构建了一个比较完整的法律体系，该体系框架分为五个领域：（1）水资源开发的总体规划；（2）补贴；（3）水权/水交易；（4）水务企业的运营和管理；（5）水质保护。

日本在水资源管理方面采用的政策手段可分为两大类，即经济手段和行政手段。经济手段主要包括：

确定水价   除农业用水外，其它用途的水的价格一般都由两部分构成，即固定收费加可变收费。水的用途不同，其价格结构也不同。

提供补贴   日本政府每年安排巨额财政资金对水资源开发建设和有关设施的运营、维护和管理提供补贴。

开展水权交易  根据日本的《河川法》，一般不允许进行水交易。但是，在土地改良区范围内的农户可以开展水权交易。

允许私营部门参与   近几年来，日本开始允许私营部门参与水务业的经营管理。私营部门参与的形式有多种，目前服务承包是最普遍的形式。

开征特种税  2000年以后，日本一些地方政府开征了森林保护税，但税率很低，其收入通常不到地方税收的1％。

日本在水资源配置和水污染控制方面，较多地采用了行政手段。在水资源配置方面，日本采用的一种行政手段是依法分配水权。在水污染控制方面，日本采用的行政手段包括：实施环境质量标准；监测水质并公开数据；实施工业用水排放标准和规章；对公众开展节水教育。

总之，为解决所面临的水资源问题，日本根据其国清，建立了一套具有自身特色的管理体制，确立了水资源管理的法律框架，采取了多种不同的政策措施。实践证明，这些做法取得了较好的成效。

日本政府在水资源管理方面的一些做法可以为其他国家提供借鉴和参考。但是，需要认识到，其中有些做法在别的国家可能并不适用。例如，日本政府提供巨额财政补贴的做法，很大国家特别是发展中国家无法照搬，而且，这种做法并不利于引导社会提高用水效率，故而其他经济发达国家也没有采用。因此，对于日本在水资源管理方面的经验和做法，必须根据国情，有选择地加以借鉴。

一、 日本的水资源状况

由于国土地表面积狭小，雨水径流速度快，人口密度大，加之降水量在不同年份、不同季节分布不均，日本是一个水资源相对稀缺的国家，其每年自然的可再生水资源量人均约为3372立方米，只相当于世界平均水平的一半。在过去几十年里，随着人口的增长和经济的快速发展，对淡水资源的需求持续上升，日本曾数次面临严重的水资源短缺。例如，在上个世纪60年代初期，东京都市区出现水资源短缺，不得不在从1961年10月至1965年3月长达42个月的时间里对供水进行限制。

为了解决水资源短缺的问题，日本政府曾大规模地开展水资源开发，主要是通过修建水坝，兴建大量的蓄水设施。目前，日本“新开发”的水资源量每年约为166亿立方米，占居民生活和工业用水总量的55％。大规模的水资源开发有效地缓解了日本水资源短缺的状况。仅从东京都市区来看，1996年，储存于水库里的水资源总量比1964年翻了一番，从1.85亿立方米增加到3．71亿立方米。当年对供水进行限制的时间只有41天，尽管降水量比1965年还少，而人口从1965年的800万增长到1100万。

    与其他很多国家一样，由于水稻生产需要大量灌溉用水，日本的农业用水量占用水总量的三分之二。不过，近年来，由于生产水稻的灌区面积减少，农业需水量开始下降。工业用水量也在下降，这一方面是因为日本经济近年来增长缓慢，但更为重要的则是因为水的循环利用率在稳步提高。企业纷纷学习更高效地利用其自身产生的废水，以节约成本。许多企业采用水循环和清洁生产技术，开发和安装水循环和处理设施。

    在过去二十多年里，随着生活水平的提高，居民生活用水总量和人均用水量都在持续增长。不过，近几年其增长幅度已下降，部分原因在于人口增长速度降低以及小规模家庭越来越多。由于工业和农业用水量下降，而居民生活用水量增长缓慢，因此，日本全国的用水总量在1995年达到高峰之后，近十年表现出回落的趋势（见表1）。在这种情况下，日本政府试图停止建设耗费巨资的水坝。

表1：日本的年度需水量

（亿立方米/年）

资料来源：国土交通省水资源部以及经济产业省开发研究与统计部。

日本环境省最近的一份报告表明，日本的水污染总体上减少了，特别是《环境质量标准》所控制的、对人体健康有危害风险的有毒物质排放大大下降，几乎在全国各地都达到了环境质量标准的要求。但是，溶解有机污染物仍然是一个问题，对周边一些水体的检测表明，其溶解有机污染物浓度很高。

二、日本政府的水资源管理体制

为了解决本国面临的水资源问题，满足经济发展和人民生活水平提高而带来的用水需求，日本政府建立了一套具有自身特点的管理体制。几十年的实践证明，这套体制总体上运行良好，对于有效地管理日本的水资源发挥了重要作用。

（一）政府在水资源管理中的主要作用

    在日本的水资源管理中，政府的作用主要表现在三个方面:其一，制定和实施水资源开发和环境保护的政策和总体规划；其二，对水务事业单位和设施进行监管并负责其运营、维护和管理；其三，为水资源管理提供财政支持。其中，日本中央政府在第一和第三两个方面的作用尤其值得关注。

1．   制定水资源开发和环境保护的总体规划   

这是中央政府在水资源管理方面履行的最基本也是最重要的职能，集中体现为两个综合性的规划，即《国家水资源综合规划》和《环境基本规划》。

《国家水资源综合规划》即广为人知的《水规划》，是由国土交通省根据《国家发展综合规划》起草拟定的，后者在《国土综合开发法案》中做了明确规定，并得到首相内阁的批准。《国家水资源综合规划》是一个多年规划，阐述了与水资源开发、保护和利用有关的中长期规划问题，同时预测了全国长期的水需求。《国家水资源综合规划》是日本全国水资源开发的基本计划，为水坝和水利系统的开发建设提供了依据。国土交通省依据该规划制定更详细的年度发展计划和相关的预算。最新的《水规划》，即《水规划21》，更强调对现有水资源的高效利用，而不是新的水资源的开发，因为近期日本的总需水量基本保持稳定甚至有小幅下降，已经开发建设的设施足以确保供水的稳定。

1994年12月，日本内阁根据《环境基本法》批准了《环境基本规划》。该规划阐明了与水质和水量(包括水资源保护)有关的长期、综合性的环境政策。《环境基本规划》提出了四个长期目标：建立有利于促进良性物质循环的社会经济系统：人与自然的和谐共处：社会所有部门共同参与环境管理：增进国际交流和合作。   

除制定上述规划外，日本政府还制定了一系列与水有关的环境质量标准。其中包括：对公用水和地下水做出了统一的质量规定；针对包括河流、海洋和沿海地区、湖泊等在内的每种水体制定了不同的环境质量标准。目前，针对26种与人类健康有关的物质，包括镉和总氰化物，制定了环境质量标准。1997年3月，日本出台了关于地下水水质的环境标准。此外，有22种其他物质被确定为需要进一步观察的“监控物质”。此外，为了保护生活环境，还出台了有关生化需氧量(BOD)、化学需氧量(COD)、溶解氧(DO)的多境质量标准；为了防止富营养化，还针对湖泊／水库、海洋／沿海区中的氮和磷水平，制完了环境质量标准。

2．为水资源管理提供财政支持    

日本政府，特别是中央政府每年在水资源管理方面投入大量资金，为水资源的开发建设。利用和保护提供有力的财政支持。在2005财政年度，日本中央政府与水相关的预算达21168.94亿日元，大约占国家公共工程总预算(83259．98亿日元)的四分之一，是国家预算总额的10％。中央政府在水资源方面投入的财政资金主要有两种支出形式：一是直接投资于水资源开发和保护项目的建设、运营、维护和管理；二是通过转移支付为地方政府和公有水务企业提供补贴，使之在将生活用水、污水排放收费维持在较低的水平的情况下，能够支付有关设施建设、运营、维护和管理的成本。这种补贴的最终受益人实际上是水的终端用户。

从其用途看，政府的财政资金主要用于两个方面：其一，新的水资源开发和保护设施的建设；其二，现有设施的运营、维护和管理。

新设施建设  中央政府提供的资金主要用于新的水资源开发和保护设施的建设。在大多数情况下，中央政府以补贴的形式直接支付一半以上的建设费用。当然，具体承担比例会因所建设施的用途而异。中央预算资金支持的最主要项目是防洪设施和污水处理系统的建设。目前，大约40％与水有关的中央政府预算被用于防洪设施。比如建设水坝、供水系统以及相关设施。防洪设施建设项目的经费，70％由中央政府承担，30％由地方政府支付。

由于2005年日本能够享用污水排放系统的人口比例在发达国家中最低，仅为66．7％，因此，加强污水处理系绞建设是日本当前的一项重要政策目标。与水相关的中央政府预算中，大约35％被用于污水处理系统建设。新的污水处理设施建设费用的50％到55％由中央政府承担，地方政府承担45％或40.5％，其余4.5％到5％则由受益人支付。

农业用水设施建设经费都是由政府承担的，其中，中央和地方政府分别承担三分之二和三分之一。对于工业用水和生活用水设施建设的费用，政府直接承担的比例则较低。有关不同设施建设经费的来源比例，请见图1。

为支付上述新设施建设的成本，中央政府的资金来源于国税的收入和发行国家公债。地方政府的资金除来自地方税收之外，还有一部分依靠中央政府的低息贷款以及发行市政债券。就是说，中央政府除直接承担相应比例的成本之外，还通过提供低息贷款、购买市政债券等方式，帮助地方政府支付它们分摊的成本。由于建设费用太高，地方水务经营企业往往没有足够的资金来支付这些成本。它们必须依靠财政投资和政府贷款。这些贷款由所建设施竣工之后运营所得的牧入来偿还，贷款的期限和进度取决于该设施的折旧情况，通常都在lO年以上。

现有设施运营、维护和管理   对于现有设施的运营、维护和管理，政府的财政支持集中于两类设施，一是防洪设施，二是农业用水设施。对于防洪设施的运营、维护和管理费用，中央政府和地方政府分别承担55％和45％；而对于农业用水设施的运营、维护和管理费用，中央政府承担55％，地方政府承担22.5％，其余22.5％由受益人（通过水务公司征收水费）支付。对于与污水处理、生活供水和工业用水有关的设施的运行、维护和管理费用，则由水费收入来承担。有关不同用途设施的运营、维护和管理费用的分摊情况，请见图2。

(二)水资源管理的主要政府机构及其职责   

在日本，对于水资源管理，中央政府和地方政府的职责有比较明确的分工：中央政府主要负责制定和实施全国性的水资源政策、制定水资源开发和环境保护的总体规划，如水资源开发、供水系统管理、水质保护等方面的政策和规划；地方政府则在中央政府政策的框架下，负责供水系统、水处理设施、水务机构的运营、维护和管理。到2003财政年度末，日本的地方政府管理了1936家较大的水务公司和8360家规模较小的水务公司。因此，2003年获得洁净水源的人口比例达到96.9％。地方政府机构还对公共用水的水质开展持续监控，对私营机构进行监督，以保证其废水排放达标。

在中央政府，有五个部门涉及水资源管理，它们是：国土交通省、环境省、厚生劳动省(其职能相当于我国的卫生部和劳动社会保障部)、经济产业省、农林水产省。五个部门之间既有分工又有合作，就是说，它们一方面分别承担着与各自领域相关的不同具体职能；另一方面，它们又通过省际联席会之类的形式相互合作，以制定与水资源相关的综合性政策(见图3)

。五个部门承担的相应具体职责分别是：

国土交通省主要负责总体规划和水资源开发，具体包括：(1)制定综合性的水资源政策；(2)水资源开发、河流设施的维护与管理；(3)河水的利用与保护；(4)污水设施的建设和管理。此外，还要对负责水资源开发设施建设、运营、维护和管理的日本水资源机构进行监管。   

环境省主要负责与水有关的环境管理，具体包括：(1)制定有关水资源保护的指导原则、政策和规划；(2)水污