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日本水资源管理的经验:体制和政策
时间:2006-11-03  来源:  作者:
 

 

摘要:

 

由于自然条件约束以及几十年的人口增长和经济发展,日本是一个水资源相对短缺的国家。

为了解决水资源短缺的问题,满足经济发展和人们生活水平提高而带来的用水需求。日本政府建立一套具有自身特色的管理体制。

在日本的水资源管理中,政府的作用主要表现在三个方面:一是制定和实施水资源开发和环境保护的政策和总体规划;二是对水务事业单位和设施进行监管并负责其运营、维护和管理;三是用税收收入和发行债券收入为水资源管理提供财政支持,其中,中央政府每年在水资源管理方面投入的资金是国家预算总额的10%。政府的财政资金既支持新的水资源开发和保护设施的建设,也支持对现有设施的运营、维护和管理。这些设施分为防洪、污水处理、农业用水、工业用水、生活用水等类别,对不同类别的设施,政府提供财政支持的比例不同。

对于水资源管理,日本的中央政府和地方政府有比较明确的职责分工。中央政府主要负责制定和实施全国性的水资源政策、制定水资源开发和环境保护的总体规划;地方政府则在中央政府的框架下,负责供水系统、水处理设施、水务机构的运营、维护和管理,此外,还对公共用水的水质开展监控,对私营机构进行监督,以保证其废水排放达标。

在中央政府,有五个部门涉及水资源管理,它们是国土交通省、环境省、厚生劳动省、经济产业省、农林水产省。五个部门之间既有分工又有合作,就是说,它们一方面通过省际联席会之类的形式开展合作,以制定与水资源相关的综合性政策,另一方面,它们又分别承担着各自领域相关的不同职能。

为改善水资源管理,日本构建了一个比较完整的法律体系,该体系框架分为五个领域:(1)水资源开发的总体规划;(2)补贴;(3)水权/水交易;(4)水务企业的运营和管理;(5)水质保护。

日本在水资源管理方面采用的政策手段可分为两大类,即经济手段和行政手段。经济手段主要包括:

确定水价   除农业用水外,其它用途的水的价格一般都由两部分构成,即固定收费加可变收费。水的用途不同,其价格结构也不同。

提供补贴   日本政府每年安排巨额财政资金对水资源开发建设和有关设施的运营、维护和管理提供补贴。

开展水权交易  根据日本的《河川法》,一般不允许进行水交易。但是,在土地改良区范围内的农户可以开展水权交易。

允许私营部门参与   近几年来,日本开始允许私营部门参与水务业的经营管理。私营部门参与的形式有多种,目前服务承包是最普遍的形式。

开征特种税  2000年以后,日本一些地方政府开征了森林保护税,但税率很低,其收入通常不到地方税收的1%。

日本在水资源配置和水污染控制方面,较多地采用了行政手段。在水资源配置方面,日本采用的一种行政手段是依法分配水权。在水污染控制方面,日本采用的行政手段包括:实施环境质量标准;监测水质并公开数据;实施工业用水排放标准和规章对公众开展节水教育

总之,为解决所面临的水资源问题,日本根据其国清,建立了一套具有自身特色的管理体制,确立了水资源管理的法律框架,采取了多种不同的政策措施。实践证明,这些做法取得了较好的成效。

日本政府在水资源管理方面的一些做法可以为其他国家提供借鉴和参考。但是,需要认识到,其中有些做法在别的国家可能并不适用。例如,日本政府提供巨额财政补贴的做法,很大国家特别是发展中国家无法照搬,而且,这种做法并不利于引导社会提高用水效率,故而其他经济发达国家也没有采用。因此,对于日本在水资源管理方面的经验和做法,必须根据国情,有选择地加以借鉴。

 

一、 日本的水资源状况

由于国土地表面积狭小,雨水径流速度快,人口密度大,加之降水量在不同年份、不同季节分布不均,日本是一个水资源相对稀缺的国家,其每年自然的可再生水资源量人均约为3372立方米,只相当于世界平均水平的一半。在过去几十年里,随着人口的增长和经济的快速发展,对淡水资源的需求持续上升,日本曾数次面临严重的水资源短缺。例如,在上个世纪60年代初期,东京都市区出现水资源短缺,不得不在从196110月至19653月长达42个月的时间里对供水进行限制。

为了解决水资源短缺的问题,日本政府曾大规模地开展水资源开发,主要是通过修建水坝,兴建大量的蓄水设施。目前,日本“新开发”的水资源量每年约为166亿立方米,占居民生活和工业用水总量的55%。大规模的水资源开发有效地缓解了日本水资源短缺的状况。仅从东京都市区来看,1996年,储存于水库里的水资源总量比1964年翻了一番,从1.85亿立方米增371亿立方米。当年供水行限制的时间只有41天,尽管降水量比1965少,而人口从1965年的800万增长到1100万。

    与其他很多国家一,由于水稻生需要大量灌用水,日本的农业用水量占用水量的三分之二。,近年来,由于生水稻的灌区面减少,农业需水量开始下降。用水量也在下降,这一方面是因为日本经济近年来增长缓慢,但更重要的则是因水的循利用率在稳步提高。企业纷纷更高效地利用其自身生的水,以节约本。多企采用水循和清开发和安装施。

    去二十多年里,随着生活水平的提高,居民生活用水总量和人均用水量都在持。不,近几年其增幅度已下降,部分原因在于人口增速度降低以及小模家庭越来越多。由于工农业用水量下降,而居民生活用水量增长缓慢,因此,日本全国的用水量在1995年达到高峰之后,近十年表出回落的趋势(见1)。在这种情况下,日本政府试图停止建设耗费巨资的水坝。

1:日本的年度需水量

(亿立方米/年)

 

资料来源:国土交通省水资源部以及经济产业省开发研究与统计部。

日本环境省最近的一份报告表明,日本的水体上减少了,特是《准》所控制的、人体健康有危害风险的有毒物排放大大下降,几乎在全国各地都达到了准的要求。但是,溶解有机染物仍然是一个问题一些水体的检测表明,其溶解有机染物度很高。

二、日本政府的水资源管理体制

了解决本国面临的源问经济发展和人民生活水平提高而来的用水需求,日本政府建立了一套具有自身特点的管理体制。几十年的实践证明,这套体制总体上运行良好,对于有效地管理日本的水资源发挥了重要作用。

(一)政府在水资源管理中的主要作用

    在日本资源管理中,政府的作用主要表现在三个方面:其一,制定和实施水资源开发境保的政策和划;其二,业单位和管并负责其运维护和管理;其三,源管理提供政支持。其中,日本中央政府在第一和第三两个方面的作用尤其注。

1.   制定水开发境保   

这是中央政府在水资源管理方面履行的最基本也是最重要的职能,集中体现为两个综合性的规划,即《国家水划》和《环境基本规划》。

《国家水划》即广人知的《水划》,是由国土交通省根据《国家划》起草定的,后者在《国土开发法案》中做了明确定,并得到首相内的批准。《国家水划》是一个多年划,述了与水开发、保和利用有的中问题,同时预测了全国期的水需求。《国家水划》是日本全国水开发的基本划,和水利系开发提供了依据。国土交通省依据该规划制定更详细的年度划和相算。最新的《水划》,即《水21》,更强调对现有水源的高效利用,而不是新的水源的开发,因近期日本的需水量基本保持定甚至有小幅下降,已经开发施足以确保供水的定。

199412月,日本内根据《境基本法》批准了《环境基本划》。该规划阐明了与水和水量(包括水源保)期、合性的境政策。《境基本规划》提出了四个期目:建立有利于促良性物的社会经济:人与自然的和:社会所有部共同参与境管理:增交流和合作。   

除制定上述划外,日本政府制定了一系列与水有准。其中包括公用水和地下水做出了一的定;针对包括河流、海洋和沿海地区、湖泊等在内的每种水体制定了不同的准。目前,针对26与人健康有的物包括总氰化物,制定了准。19973月,日本出台了于地下水水质的环准。此外,有22其他物被确定需要步观察的“控物”。此外,为了生活境,出台了有生化需氧量(BOD)、化学需氧量(COD)、溶解氧(DO)的多境准;了防止富营养化,还针对湖泊/水、海洋/沿海区中的氮和磷水平,制完准。

2资源管理提供政支持    

日本政府,特是中央政府年在水源管理方面投入大量金,源的开发。利用和保提供有力的政支持。在2005政年度,日本中央政府与水相算达21168.94亿日元,大占国家公共工程总预(8325998亿日元)的四分之一,是国家总额10%。中央政府在水源方面投入的金主要有两支出形式:一是直接投于水开发和保护项目的建维护和管理;二是通过转移支付地方政府和公有水提供补,使之在将生活用水、排放收费维持在低的水平的情况下,能支付有关设施营、维护和管理的成本。这种补贴的最受益人实际上是水的端用

从其用途看,政府的金主要用于两个方面:其一,新的水开发和保护设施的建;其二,施的运维护和管理。

新设施建设  中央政府提供的金主要用于新的水开发和保护设施的建。在大多数情况下,中央政府以补贴的形式直接支付一半以上的建设费。当然,具体承担比例会因所建施的用途而异。中金支持的最主要目是防洪设施污水处理系的建。目前,大40%与水有的中央政府算被用于防洪施。比如建供水系以及相关设施建设项目的经费70%由中央政府承担,30%由地方政府支付。

由于2005年日本能享用水排放系的人口比例在达国家中最低,仅为667%,因此,加强污理系是日本当前的一项重要政策目标。与水相的中央政府算中,大35%被用于理系。新的水处理设施建设费用的50%到55%由中央政府承担,地方政府承担45%或40.5%,其余4.5%到5%则由受益人支付。

农业用水施建设经费都是由政府承担的,其中,中央和地方政府分承担三分之二和三分之一。于工用水和生活用水施建设的费用,政府直接承担的比例则较低。不同施建设经费的来源比例,请见图1

支付上述新施建的成本,中央政府的金来源于国税的收入和行国家公。地方政府的金除来自地方税收之外,有一部分依靠中央政府的低息款以及市政券。就是中央政府除直接承担相比例的成本之外,提供低息款、购买市政券等方式,帮助地方政府支付它摊的成本。由于建设用太高,地方水务经营往往没有足金来支付些成本。它依靠政投和政府款。款由所建施竣工之后运所得的牧入来偿还,贷款的期限和度取决于该设的折旧情况,通常都在lO年以上。

现有设施运营、维护和管理   对于现有设施的运营、维护和管理,政府的财政支持集中于两类设施,一是防洪设施,二是农业用水设施。对于防洪设施的运营、维护和管理费用,中央政府和地方政府分别承担55%和45%;而对于农业用水设施的运营、维护和管理费用,中央政府承担55%,地方政府承担22.5%,其余22.5%由受益人(通过水务公司征收水费)支付。对于与污水处理、生活供水和工业用水有关的设施的运行、维护和管理费用,则由水费收入来承担。有关不同用途设施的运营、维护和管理费用的分摊情况,请见图2

 

 

 

()源管理的主要政府机构及其职责   

在日本,于水源管理,中央政府和地方政府的职责有比明确的分工:中央政府主要负责制定和施全国性的水源政策、制定水开发境保划,如开发、供水系管理、水等方面的政策和划;地方政府在中央政府政策的框架下,负责供水系、水施、水机构的运维护和管理。到2003政年度末,日本的地方政府管理了1936大的水公司和8360小的水公司。因此,2003洁净水源的人口比例达到96.9%。地方政府机构还对公共用水的水质开展持续监控,机构督,以保水排放达

在中央政府,有五个部门涉及水源管理,它是:国土交通省、境省、厚生劳动(相当于我国的卫生部和劳动社会保障部)经济产业省、林水省。五个既有分工又有合作,就是,它一方面分承担着与各自域相的不同具体能;另一方面,它又通际联席会之的形式相互合作,以制定与水源相合性政策(见图3)

 

 

 

 

 

。五个部承担的相具体职责是:

国土交通省主要负责总划和水开发,具体包括:(1)制定合性的水政策;(2)开发、河流设施的维护与管理;(3)河水的利用与保(4)的建和管理。此外,对负责开发设施建、运维护和管理的日本水机构管。   

境省主要负责与水有境管理,具体包括:(1)制定有源保的指、政策和划;(2)