水权既是法律问题也是经济问题, 通常, 法律是为了明晰有经济价值的资源产权。水资源的公益性、易受影响、时空分布及分配的不稳定性、信息不完备和在社会经济发展中不可替代性, 在维护环境与地区安全中的多价值性, 和日趋短缺等特点, 使水资源利用与国际法和国家法律建设之间建立了密切的关系。目前, 大部分国家法律体系中都规定水资源为国家财产, 或公共财产, 也即水资源属国家或全民所有, 而通常所说的水资源权属包括所有、利用、经营和处置等一系列权利。拥有水权是指享有利用水资源并获得一定经济、社会或环境效益的权力, 和不应对水造成有害的变化、改变水平衡、或明显减少水流量的义务。水权分配是明确水资源利用者间权利与义务的基本手段, 是实现水资源有效利用的基本保证, 同时也是一个跨学科、跨部门甚至是跨国家的综合而复杂的问题。

1 　国际河流的水权

1.1 　国际河流水权概念

国际河流水资源由于其自然流动跨境而打破了各流域国领土的完整性, 使其成为流域内各国的共享资源。根据国际经济法的基本原则“国家对其境内自然资源拥有永久性主权, 其所有权和不可侵犯权”。因此, 国际河流水资源的特殊性决定了各流域国对流经其领土的河流河段享有主权, 但各国在行使对水资源的开发利用权时, 应考虑到水资源的流动特性而可能产生的跨境影响, 应顾及其他流域国对其河流水资源享有相应的主权,因此, 各流域国不应滥用其权利, 即各国对国际河流水资源享有一定而非绝对的所有权。既然国际河流水资源的所有权是相对的, 其使用权之间也就存在相对性。为协调各国际河流流域国间水资源竞争利用可能产生的国家间水矛盾与冲突, 协调流域国家间水资源利用的国际权利与义务, 国际水法确定了国际河流水资源“公平合理利用基本原则”[1,2 ] , 明确各流域国对国际河流水权为: 各国在利用国际河流水资源时都享有公平合理利用水资源的权利。这一权利中隐含有维护水资源良好状态和不损害其他流域国利用水资源权利的国际义务。

1.2 　国际河流水权分配

1.2.1 　国际河流水权分配的重要意义

据最新的研究统计, 全世界有国际河流和湖泊261 条(个) [3] , 流经200 多个国家和地区, 其流域面积占全球陆地面积的47% , 贮存的淡水量约占世界淡水资源的50% , 养育着世界40 %以上的人口。我国有国际河流和湖泊40 多条(个) [4] , 多年平均出境水量约4000亿m3 , 境内水资源开发利用程度很低。在当前世界上淡水资源日趋紧张的情势下, 这一部分国际河流水资源将在全球淡水资源利用中占有重要地位。

根据国际水法的基本原则, 国际河流的各流域国间拥有公平的水权, 而公平水权并不等于平均分配的水权, 因此, 根据各国际河流的具体水文特点、流域内社会经济的发展水平和各流域国的用水实际需求, 确定各流域国所占有的不同水权份额, 或分配国际河流水权, 是实现公平水权原则的必要手段, 同时也可使该原则具有实践意义。由于水权是体现国家主权的组成部分, 因此国际河流中的水权分配将成为一个涉及相关主权国家的政治、经济、社会平等发展, 国家间的民族关系的重要问题, 也必将成为人类社会即将面临的复杂而尖锐国际问题。适当、公平的实现国际河流水权的分配将对推动区域可持续发展、维护流域生态安全与地区和平具有重要的指导意义。

1.2.2 　国际河流水权分配的基本原则

国际河流在有关国家间的水资源竞争利用或水冲突时, 特别是在极端干旱的年份, 极可能超出经济范畴而危及地区安全。因此, 有必要建立一个国际河流水资源的水权分配协定, 制定一套公平的水权分配方案。水权分配的基本原则可参考国际水法的重要法律文件之一《国际水道非航行使用法》中第6条[2] , 考虑以下相关因素: ①流域内地理、水道、水文、气候、生态和其他自然性质的因素; ②有关水道国的社会和经济的需要;③每一水道国内依赖水道的人口; ④一个水道国使用水道对其他水道国的影响; ⑤对水道的现行使用和可能的使用; ⑥水道水资源的养护、保护、开发和节约使用, 以及为此而采取的措施的费用; ⑦某项计划使用或现有使用有无其他价值相当的备选方案等。

可见, 要确立一个良好的水权分配方案, 必须在可靠、即时更新的基础水资料, 保证流域生态环境用水的基础上, 通过充分的信息交流与流域国间合作, 依据各国的发展现状及发展需求, 进行水资源综合评价, 确定流域及各国境内河段水资源可利用量和开发程度, 以明确各国在国际水资源使用中应占的份额。水权分配方案应充分考虑以下因素:

(1) 水资源利用优先权分级　依据流域内水资源的具体条件, 对维护社会安定、推动经济发展及保持流域良好生态环境的各用水目标, 进行权重评价, 确定水资源有效利用优先权级别。通常, 流域居民生活用水需求拥有最高用水优先权。在不同保证率年份下, 根据用水优先次序和水资源可利用量, 依次减少较低用水优先权的用水。在发展中国家, 经济高速发展与城市化水平的快速提高, 城市经济与居民生活用水急剧上升, 造成流域内可利用水量进一步减少。因此, 水权分配方案中不仅应清晰确定在正常条件下, 最高用水优先权到较低优先权的供需分配, 还要确定在水极度短缺情况下应优先满足的需求目标。发放“有一定时限的水利用证”的办法, 便于在用水目标权重发生变化时的水资源再分配。

(2) 与流域内土地所有权和使用权的协调　水资源利用和保护与流域内的土地利用管理方式紧密相关, 在通常情况下, 水权的分配与再分配应与相应区域内的土地权属变化与土地利用方式相协调。如通过控制农业生产中农药、化肥等化学品的施用, 限制矿产业的开发, 调整工业布局及城市建筑群的分布等, 调整土地利用方案, 控制点、面源污染。在国际上一般禁止不改变土地用水范围时改变水权。为使土地权属与水权的协调, 应明确土地权属与相关水权、与不同水利用方式的关系、及其对水资源管理的影响。

(3) 生态用水量的确定　为实现水资源的持续利用, 国际水法要求保护和保全国际河流生态系统, 实现水资源的最佳利用和充分保护[2] 。河流水资源的可利用量必须是在扣除维护水生生态系统良性循环所需的生态水量后的剩余水量。在流域内保持适当的生态用水量的观点已被人们接受, 目前国际上计算生态需水量的方法,主要以枯季最小天然径流量, 或以不同气候区域水资源时空分配特征确定生态用水与可利用水量两者的百分比进行估算。对发展中国家来说, 通常由于没有足够长系列的水文观测资料来支撑生态需水量的计算, 往往影响水权分配原则的确定。

(4) 各国用水目标的协调　水权分配应充分考虑各流域国过去、现在及即将开展的水资源利用方式、已利用水量及所需水量。对水资源的分配, 国际上普遍承认现状用水优先原则, 就水权分配而言, 即不能闲置或浪费水权。但如发生合理的水利用方案要替代以前的水利用方案, 其间产生的损失有进行适当补偿的义务, 这将是水权交易涉及的问题之一。

(5) 各国对国际河流水量的贡献量　各国境内产水量, 对国际河流的水资源贡献量, 在水权分配中应给予一定的权重。我国国际河流集中分布的西南、西北与东北地区, 都是经济欠发达地区, 且基本位于上游区, 水贡献量大但利用量小。强调该观点是为我国在国际河流水权分配中占有更为有利的地位, 以支持我国西部大开发对水资源量的需求。以我国西南部澜沧江流域为例, 其出境水量占湄公河出海水量的16% , 而境内目前的水利用量不足出境水量的3% , 据流域水中长期规划预测, 至2005年境内水利用量仍不足5%。为在今后的大湄公河次区域与东盟自由贸易区建设中争取到尽可能多的水权, 政府在外交谈判中有必要坚持以水贡献量作为水权分配的指标之一, 维护国家水资源主权。

国际河流水权分配是一个复杂而敏感的国际化问题, 受到不同流域环境、流域经济发展总体水平、不同政治社会文化背景、流域国家间的合作基础等多因素的影响, 因此, 分配方案将是因流域、流域国家而异的。但方案设计过程应充分考虑上述因素, 进而提出国际河流流域基本的水权分配及满足水量水质标准的相关各国权利与义务的详细实施方案。

2 　国际河流水权的有效利用及其保护

2.1 　水权市场化

为满足社会经济发展不断增长的用水需求, 通过建立水权市场化机制, 实行经济有利、操作可行的水权交易, 提高有限水资源的有效利用, 解决水资源的不足和水的竞争利用, 已成为当前发展的大趋势。但水权市场化产生的水权交易很可能会对其他水权所有者和使用者、水资源环境和其他领域产生影响。目前, 国际上一些国家水法和国际河流协定中, 已经对水权转让或买卖制定了相关规定, 规定要求水权享有者必须有效利用其权利, 有充分利用且产生一定效益的意思, 同时也有不用、或者不按要求使用、不再需要、利用条件产生变化、超过允许利用水量范围时则有被取消其权利的风险, 其实质就是对水权合理和有效利用的原则, 这既是对水权利用的限制, 也是管理水权的措施。在实际操作中该原则要求: 获得的水权不得用于投机买卖或闲置造成对水权浪费, 水权必须得是实实在在的利用; 水利用必须以被普遍认可和社会可接受的方式进行利用, 不得被滥用, 利用必须合理。自然资源经济学家们认为不充分利用或浪费的水权是“无效水权”。有水权而不用将增加可用水水量的不确定性。因此, 水权有效利用原则是保证水资源市场化和水有效分配的基本条件。

水权交易应保证实现以下目标: 水资源必须始终保证其最有效的利用, 而且水权转让/ 交易后也必须保持其有效利用; 水权交易不得影响其他利用者和公共利益; 流域内、外的水权交易必须在水资源宏观管理的基础上, 根据各地区的具体情况, 充分优先考虑当地利益, 同时配套制定水权交易的登记制度或水权交易办法, 避免对环境和社会发展的有害影响[5] 。水权交易是一个复杂过程, 特别是国际河流国家间水权交易更是如此, 涉及国家间水资源有限主权的国际交易问题, 加之交易核心———水资源价值计算仍是一个国际化难题。目前对水权交易的研究仅是一个理论方法的探讨, 其实际应用有待于进一步深入研究。但就目前对国际共享水资源水权交易的探讨, 认为其实践将受到的影响主要为:

(1) 水权交易各方所获得的经济效益　市场经济条件下产生交易的目的是各自从中获得经济利益。在国际河流水权交易中也是如此, 目的是为了提高水资源的有效利用。

(2) 交易优先权　共享水资源的水权交易, 应考虑两国间的区位特点、难易程度、基础设施发展水平、交易双方所获利益最大化、对其他水利用者和对环境影响最小化等。如相邻国家间地理区位条件优于不相邻流域国家, 使水资源便于利用; 水资源使用权的变化不需要大规模的经济投入, 如修建长距离输引水工程等。

(3) 交易各方条件　交易双方的经济发展水平与支付能力、各自水权范围内的水资源可利用量与需求量是水权交易的先决条件。其中经济发展水平与支付能力主要是指水权买方支付给卖方的资源补偿能力, 并相应承担的水资源保护能力。而交易双方的水资源可利用量与需求量是指两国间可实现交易的水资源量, 它主要决定于卖方在国际河流水资源中所拥有的可利用水量与满足国内发展需求水量之间的剩余可利用水量。

(4) 公共利益　水资源公共价值特点, 要求水权交易双方对各自区域内的生活方式、环境和社会经济发展的水需求发展趋势、水权交易产生的经济效益、对渔业、水利和公共娱乐设施、公众健康的影响、对他人的危害、航运用水的影响及水保护需求等相关因子进行充分的分析和研究。如果违反了最低健康、环境和安全标准的水权交易是不允许的。

(5) 水权交易的有效时限　确定水权交易的有效时限, 以避免长时间的水权交易可能引发不再需要而被废除, 或成为习惯用水而无法收回原有水权的情况。但过短的有效时限会影响水权交易中水资源开发的投入与保护力度。

(6) 水权交易中所涉及的水量及影响区域　不得严重影响或损害水权出让方境内及第三方社会经济发展与生态用水量。

从以上的影响因素可见, 水权交易中最为复杂的问题仍为对第三方和公共利益的影响。目前国际上的水权交易的政策要求: 水权交易必须得到法规规定或政府宏观调控的许可; 水交易需进行水权转让登记和接受统一水管理; 限制对历史习惯用水权的交易; 水权转让造成的水量、时空分配、蓄水量、引水点等多因素综合变化, 不得危害其他水利用者利益, 被损害者有权要求交易方保持交易前的河流状态; 明确补偿与费用支付事项; 必须对交易实施区的环境、计税基数或当地经济影响进行评价。

2.2 　水权保护

水权市场化是提高水资源有效利用的重要手段, 同时为维护区域社会、环境安全, 国际上也制定了一系列政策限制/ 规范水权的交易, 称水权保护政策。水权保护是协调水资源利用关系的基础, 基本目的是为保持水权的相对稳定性。稳定的水权可刺激和推动水资源开发与保护的投入, 也可作为信贷有效资产, 和通过资产评估进行征税的重要依据, 另外, 稳定和明晰水权有助于政府调控区域经济发展状况和防止社会不安定因素的增加。为此, 稳定水权成为水法中很重要的原则之一, 这一原则的建立可追溯到罗马法律[6] 。

水权保护的主要内容包括: 维护充分合理利用的水权, 保持与相关自然资源利用与管理相协调的水权, 维护国家对其境内自然资源的主权, 水权的法治化管理。

在国际河流中, 确立各国间合理的水资源所有权和使用权并予以充分保护, 将有利于协调国际关系, 是促进国家间用水矛盾解决的基本方法。保护国际河流水权的基本原则包括:

(1) 在国际水法基本原则的基础上, 各流域国间签订区域性国际河流协定, 进一步确立水权分配及保护原则。

(2) 在区域性国际河流协定中确立和建立相应的水权合理利用及监督机制原则。

(3) 需进行国家间水权转让时, 应在国际河流协定的基础上, 根据赋予各流域国所拥有的水权权限范围,和各自的水资源利用现状与需求趋势, 与相邻国间达成一定的水权转让协议, 使之成为区域性协定的辅助性法律文件。

(4) 水权转让协议应包含水管理、保护方面的条款, 并确立水资源补偿费支付事项等条款。

(5) 水权的转让不应影响全流域水权分配格局, 不得严重影响或损害第三方的水权使用。如果水权交易中产生对第三水利用者的影响或损害时, 应确定相应的补偿原则。

(6) 国际河流相关国家间应建立拥有相当管理权限的流域管理机构, 对国家间水权转让实施必要的监督管理, 保证水权转让对第三方利益, 避免对流域生态环境产生重大危害。

(7) 水权协定中应遵循相应的水权保护基本目标, 以维护国际河流流域国间水资源的最佳利用与保护, 以及稳定友好的国际关系。

3 　结　　语

冯　彦 何大明