0.
文章要点
在经典的农业生产函数中，水是作为一种外生的、并且无限供给的要素出现的，不进入生产函数。这种作法暗含的假设是土地是最为稀缺的要素，土地的产权安排成为决定农业制度安排的唯一要素，劳动力成为附着在土地上的一种市场要素。如果水资源成为农业生产中最为稀缺的要素，农业制度的安排将会是何种形式？
如果水资源稀缺到只能依赖雨水--这种天赐的、人人得而用之的公共水资源时，水资源是如何进入农业生产函数并与其它生产要素相结合的？西北水窖制度有效地实现了水资源的私有化，出现这种制度安排的根本原因是什么呢？
资源的稀缺将会促进替代性资源和替代性制度的发展，为什么西北的水窖制度一直没有为其它的水利利用制度取代呢？
水窖为什么没有作为一种农户之间俱乐部式的产品出现？
政府的介入能否改变水窖制度在西北社会经济中的基础性地位？
水窖制度对西北的农业制度乃至社会制度安排产生了什幺样的影响？西北社会制度的决定性因素是什幺呢？
西北的水窖制度为这些问题提供了答案。作为西北水资源利用的一种特殊方式，水窖在西北的农业生活和生产中起着基础性的作用：不但制约着人口密度变化的方向，也影响着整个农业生产采取的形式。水窖制度成为西北农业制度的一种基础制度安排；随着经济的发展、技术的进步和政府力量的介入，它也发生了和发生着种种变化。通过分析这种制度演变的过程，讨论这种演变对于西北的农业生产制度的意义，我们将试图揭示，土地的产权安排并不天然是决定农业制度的唯一条件；资源的相对稀缺性将会最终决定制度安排的方式。
1.
水资源稀缺条件下的农业制度安排
经典的农业生产函数中，水资源假定是外生给定且无限供给的，进入生产函数的只是土地、劳动力和资本，尤其是土地的产权安排决定着整个农业生产制度的选择。在这样的基础上，经济学家就认为土地制度是传统农业制度的决定性因素；在制度经济学家的眼里，土地的产权安排就决定了农业生产的形式，进而规定了整个社会制度的形式。
但是，对于干旱地区的农业生产来讲，水资源是决定农业产量非常重要的一种要素，几乎是最为重要的一种要素。不可避免地，这种变化将会深深影响到农业的生产函数，进而影响到农业制度安排，并且最终影响农村的社会制度的形式。一个有趣的问题是，水资源约束下的这种社会制度将会具有什幺样的特点？
理论上讲，如果私有的水资源是稀缺的，那幺其所有者可以拿这种资源作为农业生产的投入--灌溉，附着于土地上，并且以此获得相应的租金；这种形式类似于地租。但是，如果水资源非常稀缺，它的灌溉功能就很难完成，水资源无法通过附着在土地上实现自己的价值。稀缺水资源价值的实现将不得不采取另外的形式，通过附着在劳动力上实现自己的价值。
这样，农业制度就表现为土地、劳动力和附着于劳动力身上的水资源的一组契约安排，水资源的租金包含在地主(“水主”)支付给劳动力的报酬和劳动力创造的价值之间的差额。一个合理的理论延伸就是：劳动力将被迫依附于水资源的所有者--“水主”。这样的契约安排将会最终影响到整个社会结构，“水主”因为垄断了有限的水资源而具有特权，居于社会的上层，类似于拥有大量稀缺性土地的地主。作为这种水资源利用方式的一个直接结果，劳动力的成本被控制在一个极低的水平上--直至达到维持生存的最低水平上；这种制度发展到极端，就接近于奴隶制，但是农户的人身从法律上来讲是自由的。
中国的西北地区土地较为充裕、但是水资源很稀缺，为这种“水主”制度的存在与发展提供了条件。为了集中探讨这种“水主”制的农业制度安排，我们选择了水资源极度稀缺的一个地区--宁夏的南部山区，作为我们分析的起点。
2.
水窖制度对于宁夏南部山区农业制度的影响
宁夏回族自治区位于黄河中上游地区，人均耕地2.4亩，由于地处干旱半干旱地区(这一面积占总面积的3/4以上) ，全区年降水量157亿立方米
(305毫米，其中引黄灌区仅为180-200毫米)
，年蒸发量148亿立方米，94%消耗于蒸发过程中，只有6%形成河川径流。而且，河流分配集中于汛期，6到8月占全年径流的70到80%，其中8月更是占到20到30%。南部山区的干旱威胁使得这一地区成为世界级的贫困地区，水资源在这个地区的农业生产乃至社会结构中居于支配性地位。
在宁夏南部山区，水资源的极度稀缺表现为这一地区的农业生产对于雨水--这种天赐的、人人得而用之的公共水资源的依赖。雨水资源在空间和时间上分布的不平衡性诱发了有效利用水资源的技术形式；在这些形式中，水资源的私有化注定成为占据统治地位的方式。水窖因为其自身特点而成为西北水资源利用的最佳方式：它有效地实现了公共水资源的私有化，并且成为西北水资源制度演化中的主导制度安排。
首先是水窖制度很好地适应了西北地区的地理环境条件。西北地区山多、沟深，降水量极少，自然条件极为恶劣；降水量小且集中、蒸发量大、植被较少、黄土土质疏松但是直立性好。这一地区的特点使得蓄水技术具有极大的市场潜力，在各种蓄水技术的演变中，水窖成为最受青睐的蓄水技术。
修建水窖的关键问题有两个：一个是需要一块土地作为集水流域用于集水；另外一个是需要比较好的修建技术，尤其是挖窖技术和防渗技术。这两个问题的解决都需要投入资金和土地，尤其是集水流域对于土地的要求更大。
其次是水窖制度很好地实现了水资源的有效私有化，保证了私人有激励去对水窖进行投资。只有预期到贮存后的水资源能够带来较高的价值，私人才会在事前对于水窖进行投资。这种私有化形式保证水窖这种稀缺资源价值的实现。水资源的私有化通过水窖上的锁表现出来：西北农村的人家门上可以不上锁，但是水窖上的锁却不能不上。
因此，水窖制度的形成和发展与宁夏南部山区的资源秉赋紧密相连。尽管宁夏的人均耕地相对较多，但是土地依旧对水窖的建造形成制约；因此，窖址的选择首先是要保证最大限度的集水，这要求将水窖建造在有一定坡度、但是有比较平整的土地上。其他条件给定时，水窖的蓄水量和集水面积成正比，如果需要获得更多的雨水，水窖的集水面积就要选择的更大。降雨较多、地势较平但稍有坡度的地方，水窖的数量就较多，农业生产发展的也就比较好，人口的密度也较大；水窖较多的人家、水窖容量较多的人家，在雨季蓄积的水量就会比较多，他们的粮食产量就会较多，相应地，这些人的经济实力就会较强。于是，宁夏南部山区拥有较多水窖的人家，肯定会拥有较多的土地：在这个意义上，西北的地主和“水主”是相似的。
雨水一旦通过水窖实现了私有化，就成为其所有者的一种资产。“水主”以自己拥有的水窖(水窖中的水)为筹码，同劳动力达成一种契约安排，共同进行农业生产。类似于拥有土地的地主，“水主”在这种农业的契约安排中居于支配性地位，整个社会的农业制度就由这种水利制度的结构所决定。
无力建造水窖的农民为了活命，不得不接受“水主”提出的契约条件：饮用“水主”水窖中的雨水，条件是为“水主”进行耕作。由于农民对饮用水的需求具有完全刚性，“水主”具有完全的谈判权利，这样“水主”在契约中将会取得最大限度的收益：他支付给农民的工资将被压低到农民的最低生活保障线上。农民为了能够从地主那里获得生存所需的水资源，就被迫接受“水主”的苛刻条件。在这种契约安排下，“水主”在整个经济结构中处于核心地位，农民完全依附于“水主”：水窖上面的锁类似于“地契”，农民为了获得开启这把锁的钥匙，就需要为这种“地契”支付“水租”，结果是自己的生活水平被压低到仅可维持生存的水平上。
3.
私有化水窖：稀缺雨水资源利用的最佳方式
水窖制度通过将公共雨水资源私有化，并且通过控制极度稀缺的这种私有水资源影响到整个社会制度。既然资源的稀缺将会促进替代性资源的采用和替代性制度的发展，为什么西北的水窖制度却一直没有被其它的水资源利用制度取代呢？
首先来看可能的替代方向。鉴于水资源极度稀缺的性质，人们对于水资源的需求已经被压低到最低限度，很难通过减低对于水资源的需求以缓解这种供求矛盾，因此可能的创新方向是增加水资源的供给：第一种途径是开渠引水（引入黄河水），第二种途径是开发利用雨水资源的其它技术手段，第三种途径是开发利用地下水资源。
这些创新的方式都是对于水资源的公共投资，其公共程度逐步降低。我们将会看到，这些方式都无法解决两个根本性的问题：一、外部投资无法保证；二、内部维持无法长久。这些缺陷的根本原因在于稀缺水资源无法通过公共方式或者“俱乐部”方式予以配置。
替代制度之一：引黄灌溉
历史上，宁夏就曾努力引黄灌溉(修建水渠，引入黄河水)，但是鉴于这种大修水利的方式成本很高，并且对于水利制度的管理也有很高的要求，因此这种水利利用方式尽管在断断续续进行。诸如，秦汉时期修建了秦渠、汉渠，唐朝依然执行着修渠引水的路线，到了元朝开始修建水坝、并且采用石头水闸，明代用木闸取代石闸。
从理论上讲，这种利用水资源制度最适合于宁夏土地较多这一资源秉赋：开渠引水后，这一地区可以推广大规模机械化耕作制度；
但是这种水利利用制度却一直没有在宁夏南部取得大的进展。这种引水制度无法成功的原因包括以下几点：第一，开渠引水的高昂成本使得政府无法对此进行投资，即便是进行了一定的投资，也会因为取水过程的私人性和维护过程的公共性的矛盾，无法在长期内维持下去；第二，开渠引水的政策和当地“水主”的利益相冲突：因为当地的“水主”已经凭借自己水资源的优势建立整个社会结构，水主可以通过使用成本极低的劳动力和土地的结合实现农业生产的外延扩张性生产，引水的成功势必从根本上动摇这种生产方式，但是却无法保证“水主”们获得更多的收益。因此，通过引入黄河水以解决宁夏南部水资源短缺的努力一直没有取得太大进展。
替代制度之二：涝坝
蓄积雨水的方式还出现过另外一种：涝坝。这种替代方式的用途在于以一种建造成本较为低廉的水利利用方式来缓解私有水窖对于人们生活的控制。
涝坝类似于堤坝，大多建造于黄土高原上的沟壑中，这些地区大部分时间是干涸的，下雨时才会有水流；但是经过多年的雨水冲刷，地势适于建筑堤坝，雨季中可以大量拦截洪水。涝坝建成后，可以作为一种公共产品为社区内的居民提供较多的水资源，但是，涝坝作为一种公共产品，尽管建造成本较低，但是维修成本非常高：首先是蒸发量过大的问题，96%的蒸发率对于蓄水的效率来说是一个巨大的考验；第二是渗漏问题，涝坝的底部面积较大，很难做到处处防渗。这些问题的解决都需要大量的维修成本，给定“水主”们没有努力去修建和维修水窖，尽管水坝可以经由善人或是政府建立，但是无法维持下去，也根本没有办法对水窖的控制地位形成取代。涝坝的公共投资性质使得这种水资源利用制度依旧无法逃脱和开渠引水一样的命运：短期内可以出现，但是无法在长期内维持下去。
替代制度之三：水井
宁夏的地下水资源总量达到25.3亿立方米，相对地表水资源8.89亿立方米来讲，还是较为丰富的。因此，利用地下水资源就很可能成为水窖的第三种替代方式。但是，这些水资源中的淡水较少，尤其是宁夏南部山区；而且这一地区的地下淡水资源主要集中于六盘山地区，该地区矿化度小于2克/升的淡水资源总量约为2.44亿立方米，约占宁南山区地下水资源总量的71%。而这些山区的地形复杂、交通不便，勘探费用又非常之高，水井可以获得的预期水资源总量的不确定性太大。因此，这些高昂的投资成本使很多缺水的农民望而却步，而真正有能力投资建设水井的私人又多是那些拥有水窖的“水主”。
这些水主却没有激励建造水井，原因在于：
首先，建造水井的成本太高，收益却因为钻探技术的落后而无法保证，而水窖中蓄水的数量基本上可以较为明确的估算，因此劳动力能够通过水窖制度进行有效的控制。
其次，即便有幸打出一眼好“水井”，水量足够大，地主也可能没有激励去建造水井以用于浇灌，干旱的天气和落后的技术使得灌溉的效率很低；而且水井建成以后，“水主”现有水窖的价值就会大大下降，而这些水窖是地主借以束缚农民的最好方式。
这些性质迫使水井中的水资源无法实现完全的私有化，而水井存在的形式就是要采取公共的方式：类似于水渠或是涝坝。这种公共性同时也就蕴含着水井制度的失败。因此，利用地下水的制度创新始终没有能够成为一种广为利用的水利制度；西北的水井多为政府修建的“官井”，这些水井作为政府的一种公共福利制度提供给社区内的老百姓，而这些有限的水井现在多由于疏于管理和修缮逐渐干涸。
因此，我们可以看到，恶劣的自然条件引发了对于储水技术的创新，在诸多的选择中，水窖具备密封性、防渗性较好的性质，尤其是可以很好的进行私有化而成为西北地区居于主导地位的储水技术。水窖制度不但成为西北农业发展中居于中心地位的技术，而且渗透到整个社会制度的安排中，而这种利益的再分配又对社会的技术进步构成了另外一种障碍：水窖的既得利益者“水主”为了维持自己对于劳动力的有效控制，从根本上反对各种旨在替代水窖制度的水利制度进步。给定西北土地较为丰富这一前提，地主（水主）的最大努力就是充分控制、利用劳动力：土地和劳动力的结合尽管只是在较低层次上的结合，但是大量的粗放经营却可以获取教多的总量收益。在这种成本与收益的比较中，“水主”无疑将会选择水窖这种制度。
水窖的替代形式都由于无法解决稀缺资源公共化使用中的两难问题：消费过程的私人性和投资、维护过程中的公共性；私人需求的无限性和水资源供给过程的有限性。这些两难问题使得这种利用稀缺水资源公共方式的交易成本很高：政府无力承担这样高额的投资，私人无法得到相应的回报而不愿意投资于这种方式。
水窖的私有化性质使得它成为诸多水资源利用方式中交易费用最低的一种，它解决了稀缺水资源使用过程中的两难问题：私人有激励去投资建造水窖，因为水窖中的水资源可以成为水窖投资者的私有财产；水窖的所有者可以凭借水资源来束缚劳动力，从而使得劳动力和土地实现较好的结合，因此他有激励去维修水窖。
4.
合作制的水窖：无法协调的利益冲突
“水主”凭借自己的水窖有效的控制了劳动力，并且将劳动力的工资维持在一个极低水平上获取“水租”加“地租”式的垄断收益。贫苦的劳动力为什么甘于受制于“水主”的压榨而没有共同投资于水窖的建设呢？也就是说，私有水窖的最佳规模是什么呢？这一最佳规模由什么因素决定的呢？换言之，私有水窖是否一定会以家庭为单位？
典型的合作制安排是：大家合资修建水窖，并且按照某种规则来划分水窖的维护费用和对水量的使用顺序、数量等。这些安排的实质都是对于有限的雨水按照某一规则在合作各方进行“配给”；而这种“配给”制注定没有生命力。
首先，小范围的合作制--邻里之间共有一眼水窖--很难在长期协调水资源使用中的利益冲突：理由很简单，雨水私有化后，消费过程是完全排他的。俱乐部水窖遇到的最大问题是私有化后的雨水在个人消费的排他性和共有水资源的非排他之间不可调和的矛盾。在修建水窖时，邻里之间以自己的劳动或是资金作为投入以获取未来对于雨水资源的使用权；这样每个人都有权拥有一把水窖的钥匙，问题出现了：水资源对于参与合作的个人来讲，就成为一种公共品；为了最有效率的用水，需要对于用水的规则做出一种一致性安排。如果没有一个很好的约束规则，而只是依靠舆论和道德规范来进行监督，这些安排就会轻易受到机会主义行为的破坏：成员们只要有可能，就会选择机会主义行为，多从俱乐部水窖中得到一些水；而大家的争向报复使得本就短缺的水资源更快地消耗，甚至出现浪费，合作制水窖因此无法维持下去。
另一个严重问题是合作制水窖的修缮很难维持。因为大家在日常的用水量不完全一致，各家的资力互有差别，因此，大家对于水窖的蓄水质量和能力的关注程度不一样，对于修缮的看法也不一样。不同的人对于修缮有不同的评价。但是，水窖的修缮如果只是有一部分人承担的话，这些人无法得到以后获取相应数量水资源的权利；结果是水窖失于修缮，大家的合作关系无法维系。
从本质上讲，合作制水窖和私人水窖的其它替代方式水渠、涝坝和水井具有类似的缺陷：投资过程中的公共性和消费过程的私人性之间的矛盾使得投资和维护这种公共投资的交易费用非常高；即便初始外部投资可以实现，其内部的自我循环机制也无法实现，最终结果是这种公共投资根本找不到在长期内存在的理由。这样，水窖制度的地位就越发重要，其地位越发无法取代；而水窖的这种优势因为“路径依赖”而日益得到强化：“水主”得自现有水窖的收益使得水主有激励抵制一切可能的技术创新，这样的农村水资源利用就接近于一种“Lock-in”的状态。要想打破这种均衡，就必须外力的介入；政府介入水利制度，尤其是水窖制度建设的必要性就存在于此。
5.
政府介入对于水窖制度的影响
政府介入的必要性
首先，在宁夏南部山区干旱状况持续存在的条件下，水窖将会继续成为决定农业制度的首要因素。由于可以用作集水流域的土地将会越来越少，政府介入水窖建设的重点将是开发高效率集水的水窖技术，诸如改善水窖集水流域的质量、研究更好的防渗技术、修建容量更大的水窖等。政府的介入使得水窖的原有功能发生变化，水资源通过附着于劳动力身上实现价值将会转化为通过附着于土地上实现自己的价值，这样将会从根本上改变西北山区的农业制度。
其次，西北地区的干旱将会促使政府给予更多的介入，这些措施虽然从短期来看不一定是最好的，但是从长期来看，对于减少干旱的不确定性带给西北山区的严重影响，这些重视是值得的。比如1997年宁夏遭受的夏、秋、冬三季连旱，播种的685亩夏秋作物，受旱面积达580万亩，草原受旱面积达1500万亩。195座中小型水库干涸147座，333座塘坝干涸212座，三级以下河流全部断流，20多万眼水窖中有10万眼干涸，另外10万眼蓄水不足1/3。由此造成67个乡镇，305个行政村，1776个自然村的近35万人、15万头大家畜、40万只羊饮水困难，直接经济损失6200万元。这样的严重损失尽管发生的概率尽管很小，但是一旦发生，损失却会非常大。为了防患于未然，国家防办支持特大抗旱经费500万元，集中使用于宁夏南部山区，宁夏政府安排专项资金2500万元用于南部山区，打井打窖6万眼，解决了12.4万人和18万只(头)牲畜的饮水困难。
土地价值的上升导致水资源进入生产函数的形式发生了变化，从附着于劳动力转变为附着于土地；不确定性的干旱带来的巨额损失使得短期内建造的水窖从长期来看是值得的。因此，政府介入从逻辑上来讲是很有必要的。
逻辑上讲，政府的介入就意味着水资源公共化进程的开始；这种介入如果成功，将会从根本上摧毁水窖制度存在的基础，从而就意味着西北原有的“水主”将会彻底消亡。为了消除水窖制度在西北地区的残余影响，促进这一地区的现代化，政府必须介入水窖制度建设。但是因为财力的限制，政府不能完全介入(借助与修渠引水)，而只能采取的是部分介入(借助于资助农户建造水窖和其它水利设施)。
传统的政府介入，无论采取何种方式，本质上都是提供一种免费的公共产品(或者因为收费制度的难以实现不得不采取免费或近似免费的形式)，这样就无法避免前面所提到的矛盾：建造、维修的公共性和消费过程的私人性；水资源的有限供给和私人需求之间的无限需求。因此，为了克服类似于水渠、涝坝和水井之类方式存在的缺点，政府的部分介入就需要考虑如何在政府注入资本和农户希望的水窖私有产权之间取得一种平衡。我们将在评价传统介入方式的基础上，讨论政府可能的介入途径。
政府的完全介入
从逻辑上来讲，政府的完全介入可以完全消除水窖制度的影响：如果政府能够通过开渠引水将黄河的地表径流转变为西北地区的水资源供应；如果政府通过迁出居民缓解水资源的约束，水窖的地位就会大大下降，甚至流于无用；如果政府可以无限制地提供救济，农户就可以不用受制于水窖。
开渠引水可以大大缓解地理上的降雨量不足的现实，问题在于开渠引水的资本投入太大，政府的财力无法承担；而且西北的农业发展水平很低，开渠引水后得自灌溉的收入增量很低，经济上根本无法实施。即便因为出于政治上或是军事上的考虑，比如扶贫、戍边等，对于水渠进行了一次性的投资，这些水渠在长期内也因为无法有效修缮而无法长期存在下去。而且这种开渠引水的政策会或明或暗地受到当地“水主” 们的阻挠，因为黄河水的大量利用意味着传统水窖的大大贬值，同时意味着“水主”
们对于农民控制权的下降乃至丧失，因此“水主”们就会抵制水渠的建设。多种因素作用下，西北只有很小一部分距离黄河较近的平原地区通过引黄灌溉，逐步降低了对于雨水的依赖；大部份地区依旧依赖于水窖制度。
政府完全介入的另一种方式是通过人口迁移降低贫困地区的人口密度，从而缓解人们对于水资源的短缺状况。人口密度降低，人均土地的占有量就会增加或是保持不变，这对于农业制度的影响包括两个方面。第一、由于雨水的聚集量是与流域面积成正比的，这样，如果降雨量保持在一个可以预期的水平上，那么人均雨水占有量就会增加。第二、人均土地占有量提高以后，人们在农业生产中，就可以采取广种薄收的作法：用土地的水量来取代水量的不足；从全局来看这时一种效率很低的作法，但是从西北干旱少雨的现实出发，这不失为一种次优的办法。这种介入方式的主要问题在于人口迁移很难实现：是由于农民天生的“恋土” 情节，他们不愿意迁移到新的环境中去，“水主”
的直接或间接控制使得其=辖区内的农民很难顺利的迁移，而且迁移的人口很难得到妥善安置；最为严重的是一旦人口迁移成为政府的一项政策，随之而来的将可能是政府高昂的成本负担。基于这些因素，人口迁移无法完全实施。
政府的部分介入
政府无法通过完全介入彻底解决宁夏南部山区人口对于水窖制度的依赖，只好采取部分建设的方式：资助农户们建造水窖。政府提供资金支持的方式有以下几种：
第一，无偿资助。政府以提供救济的方式资助农户建造水窖，这些包括实物投资和货币投资，目的在于实施对于农户的扶贫。但是这种无偿资助的方式很难保证农户将这些钱用于建造水窖的指定用途，因此政府无偿资助的方式效率太低。
第二，股权投资。政府直接投资建造“官窖”，建成以后，社区内的所有农户都可以使用，但是所有权属于政府，这属于典型的公共品。或者，政府对于农户建水窖的行为寄予全部或部分支持，农户可以排他性地使用水窖，但是水窖的所有权属于政府。这种方式本质上仍然没有摆脱公共产品的问题，农户将没有激励对水窖进行维护，因此，这种方式也缺乏效率。
第三，债权投资。政府对农户建造水窖的行为提供一定额度的贷款，要求农户在若干年后偿还；但是农户因为担心无力到期偿还而无法得到水窖所有权，从而采取忽视维修的做法，最终导致债权投资同样流于无效。
政府的这些部分介入都因为未能有效处理水窖制度的核心问题--所有权问题而流于无效；为了从根本上动摇宁夏源自于“水主”
制的家族制度，改善西北地区农户的生活水平，促进家庭分裂的速度，政府必须介入水窖制度的建设，核心问题是解决政府介入和农户对水窖所有权的要求之间的冲突。
政府介入的前景：或然债权
政府介入的最佳方式英国是这种方式既能保证农户将外部的资金投资于水窖建设，有能使得农户有激励在长期中维修水窖。解决这种问题的最佳途径类似于“以工代赈”：政府对农户提供一笔贷款，要求农户用于水窖建造；但同时要求，如果农户通过水窖实现了脱贫致富，这笔贷款就不需偿还，否则，政府将要求农户偿还。
这种安排下，政府提供的是一种或然债权：行使与否依赖于农户利用水窖的绩效。农户对于水窖拥有一种或然的所有权：只有努力维护水窖的日常修蕖，农户才能最终获得这种水窖制度的所有权。随着技术的进步，修建水窖的成本越来越低，水窖的蓄水效率越来越高，政府的部分介入对于改变西北地区为贫困状况就越有效。
6.
土地产权安排是决定农业制度的唯一条件吗？
诺思认为，制度演变的动力在于私人可以从自己的创新中获得足以弥补自己成本的收益；如果私人创新的产权不能得到充分的保证，这种制度创新就可能无法得到发展。但是，如果某种外力介入这种创新的过程中，弥补私人的某些创新的成本，这些创新就有可能取得成功。这种分析完全实用于西北地区的水利制度的创新。
作为一项西北地区的基础性制度，水窖制度对于西北地区的经济结构的形成和运转起着举足轻重的作用。水资源极度稀缺、季节分配不均是水窖制度的产生的根本原因；其功能是通过将稀缺的水资源予以私有化，以缓解水资源稀缺的压力。在各种创新活动的竞争中，私人水窖成为占支配地位的水资源利用方式，原因在于“水主”
凭借自己拥有的稀缺水资源而在社会的整个制度安排中占据了主导地位。“水主”通过水窖将劳动力束缚于土地上，进行农业生产；这种好处使得资金富裕的人有激励投资于水窖的建造，并且最终造成了水窖制度的大发展，进入“路径依赖”的“锁入”效应。
为了打破这种“锁入效应”，改善西北地区人民的生活水平，政府就必须介入，介入的最佳方式是采取对农户提供“或然债权”，一方面可以保障农户对于水窖所有权的要求，另一方面可以保证农户对于水窖建造和维护的积极性。
政府的介入弥补了私人创新的不足，促进了西北山区贫困农户的创新动力，并且将会从根本上动摇西北的农业制度直至社会制度。在这个过程中，起决定作用的依旧是水资源稀缺性质。正是这种水资源的稀缺性决定了西北农村历史上的农业制度，乃至社会制度安排；它也将会在以后决定西北的农业制度，乃至社会制度。
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