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热门关注:环境影响评价公众参与改革势在必行

时间:2017-01-11 来源:中国环境报 作者:常仲农 刘陶根

除当前已经实施的环境影响报告书编制过程和审批过程的信息公开外,还要进一步拓展建设项目环境信息公开,进一步实施全本公开和建设项目全过程信息公开,利用网络等,进一步扩大公众的知情权。

环境保护部日前印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》,方案为进一步完善环境影响评价公众参与工作做了专门安排,就提高建设项目环评公众参与的有效性提出了一系列的要求,也为下一步项目环评公众参与改革指明了方向。

2006年,原国家环境保护总局印发《环境影响评价公众参与暂行办法》(环发〔2006〕28号,以下简称现行公众参与办法),首次对环境影响评价公众参与进行了全面系统的规定。现行公众参与办法施行以来,环评公众参与全面展开,在环评信息得到公开的同时,调动了公众保护环境的积极性和主动性,畅通了公众环保诉求表达渠道,维护了公众环境权益,得到了社会广泛认可。

但随着环境保护形势发展,国家出台了一系列新的法律法规和政策,现行的公众参与办法已不能适应新形势和新要求。

从公众参与的政策法规方面看,2009年颁布实施的《规划环境影响评价条例》对规划环评公众参与形式、审查要求等在法规层面进行了规范。同时,规划环评和建设项目环评的公众参与在责任主体、参与方式、参与对象等方面存在差异,已经不宜通过一个文件来规定。2013年以来行政审批体制改革,对包括项目环评在内的行政许可提出了效率要求。当前,项目环评公众参与为单一模式,不论建设项目行业、性质、规模、环境影响等,均需要履行相同的程序,对于部分与周边公众环境联系不大的项目,其与效率的要求相矛盾。2015年实施的新《环境保护法》针对信息公开和公众参与设置专章,对建设项目环评公众参与的对象范围、形式、公开内容等方面进行了明确和提出新的要求,需要制定新的公众参与办法来落实新要求。

从参与的对象看,当前公众的环境意识不断觉醒,通过参与环评维护自身权益的主动性不断增加,当前公众参与机制已经不满足公众参与环评的强烈需求。部分涉及PX、垃圾焚烧、化工石化等项目,公众通过环评参与表达各种担忧,邻避效应不断放大,甚至引发大规模群体性事件。有些公众将原不属于环评的拆迁、就业、土地、赔偿等利益诉求通过环评集中表达,相关的行政复议和行政诉讼的案件不断增多,一些项目环评公众参与甚至演变为公众反对项目建设的平台等,环评公众参与无力解决这些诉求,让公众对环评公众参与的有效性产生质疑。

从参与的实践看,其存在责任主体不明、公众意见反馈机制不健全、环评过程弄虚作假、违法成本低等导致公众环境权益得不到保障的问题,导致公众对环评各阶段公众参与的责任主体认识不清,矛盾往往转移至政府部门,公众对自身意见的采纳与否不清楚,信息不对称往往导致对立情绪,违法成本低让建设单位屡屡铤而走险,弄虚作假行为屡禁不止,上述问题亟待解决。

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环评公众参与改革已经拉开序幕,2016年4月,环境保护部就公众参与办法修订稿征求了相关单位和社会公众的意见,引起社会广泛关注,各级环保部门、相关环保组织以及部门专家,均提出了意见,为修订提供了有益参考。

首先,要进一步优化顶层设计。作为环评公众参与实践依据和指南的《环境影响评价公众参与暂行办法》,已经颁布实施十年,其已经不适应当前的政策法规要求和公众对环评公众参与的需求,有必要进行修订,同时考虑将规划环评公众参与和项目环评公众参与分开制定公众参与办法,并从主体、程序、范围等方面,完善顶层设计,适应新形势新要求。

第二,要满足公众不断增长的环境维权需求。当前,公众环境意识不断增强,需要进一步加大环评信息的公开力度,除当前已经实施的环境影响报告书编制过程和审批过程的信息公开外,还要进一步拓展建设项目环境信息公开,进一步实施全本公开和建设项目全过程信息公开,利用网络等多种公开形式,进一步扩大公众的知情权。进一步加强和创新环评宣传和舆论引导,强化与公众的互动和沟通,建立健全公众意见反馈机制,增强公众在环评公众参与中的获得感,改善公众对环评公众参与的印象。进一步拓展公众参与的方式和途径,真正方便公众参与。

第三,要积极化解环境社会风险。通过明确公众参与的责任主体、目的意义,进一步明确公众参与在环评中的地位和作用,让公众意见真正成为完善环评工作的有益参考。统筹考虑政府、建设单位和环评单位在公众参与中的作用和责任,要求各个方面各司其责又形成合力,并落实到具体的机制上,针对环境社会风险较大的建设项目,积极主动,化解邻避效应导致的各类问题,在保障公众环境权益的同时,促进环境保护与经济社会发展相和谐。

第四,要切实解决环评实践的突出问题。针对环评实践中公众反应最突出的弄虚作假问题,通过明确主体责任、操作流程,进一步压减弄虚作假的空间;并针对弄虚作假行为,将公众参与篇章从报告书中独立出来,单独编制公众参与说明,与报告书一同公开,强化公众监督,鼓励针对弄虚作假行为进行举报;制定惩罚措施,考虑在审批、诚信机制等方面,予以惩罚,增加弄虚作假的违法成本,遏制弄虚作假行为高发多发的趋势。

下一步,要在充分采纳公众意见基础上,按照《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确定的目标和要求,以维护公众的环境权益为出发点和落脚点,努力推进环评公众参与改革。

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