2006年7月5日，《黄河水量调度条例》经国务院第142次常务会议审议通过，温家宝总理签署第472号国务院令予以颁布，并于2006年8月1日起正式实施了。这是我国水资源管理制度建设中的一件大事。今天，很高兴有机会在这里和大家进行交流，下面，我简要地介绍一下《条例》的立法背景、制定过程以及《条例》所确立的主要制度，并就《条例》的贯彻实施谈几点意见，不妥之处，请大家批评。
一、制定《条例》的必要性
《条例》制定之初，有人曾提出，单就黄河的水量调度问题制定一部国家性的行政法规是否有必要，值得商榷。但经过充分的论证和讨论之后，我们认为，制定《黄河水量调度条例》是非常有必要的。
首先，《条例》的制定，有利于进一步缓解黄河流域水资源供需矛盾。黄河是我国西北、华北地区最大的供水水源，承担着约1.4亿人口（占全国12%）、2.4亿亩耕地（占全国15％）、50多座大中城市、晋陕宁蒙接壤的能源基地以及中原油田、胜利油田的供水任务，对黄河流域经济社会的可持续发展起着十分重要的作用。为实现沿黄地区经济社会的可持续发展，有必要通过法律手段，统筹协调黄河上、中、下游用水和生产、生活、环境用水，以缓解水资源供需矛盾。
其次，《条例》的制定，有利于把水法规定的基本制度在黄河流域落到实处。黄河全长5464公里，流域面积79.4万平方公里，是我国第二大河，但其径流量只位居我国七大江河的第四位，目前，黄河水资源的开发利用量已经处于临界状态，随时有断流的危险，而且黄河具有水少沙多、水沙异源、年度来水时空分布不均、年际变化大等特点。黄河自身的这些特点要求在水法的基本框架下，建立一套符合黄河自身特点的管理制度和措施。
第三，《条例》的制定，有利于减轻和消除黄河断流造成的危害后果。由于黄河水资源供需矛盾突出，开发利用过度，加上缺乏严格的水量调度法律规范，自1972年至1999年的27年中，黄河下游有21年出现断流，累计1091天。黄河断流不仅直接影响沿黄地区的城乡居民生活和工农业生产，而且关系着沿黄地区生态安全。通过采取法律措施，实现黄河水量的科学调度，是减轻或者消除黄河断流危害的重要手段。
第四，《条例》的制定，有利于黄河水量调度长效机制的建立。为防止黄河断流，1999年以来，在黄河来水严重偏枯的情况下，水利部和黄河水利委员会根据国务院的部署，通过对黄河水量实施统一调度，连续六年实现了黄河不断流，取得了良好的经济、社会和生态效益，积累了比较成功的管理制度和经验。对这些行之有效的制度措施有必要通过立法的形式予以法律化、规范化，使之成为黄河流域管理机构、有关地方人民政府、水工程管理单位共同遵守的规则。
第五，《条例》的制定，有利于解决当前黄河水量调度中存在的多种矛盾。黄河水量调度涉及流域内九个省、自治区和从黄河调水的河北省、天津市，由于有关各方权力责任不够明确，加上黄河水量短缺，供需矛盾突出，围绕黄河水资源的分配、使用、水量调度、水工程管理等问题，上下游、左右岸矛盾较大，黄河流域管理机构、有关地方人民政府、水工程管理单位之间以及地方政府之间不尽协调，在一定程度上影响了黄河水量的有效调度，加剧了用水矛盾。因此，需要依法建立有效的黄河水量分配机制、划分水量调度权限和责任、完善调度制度和程序，提高政府行政效率。
二、《条例》的制定过程
水利部、国家发展改革委在总结黄河水量调度实践经验和考虑黄河自身特点的基础上，起草了《黄河水量统一调度条例（送审稿）》，报请国务院审批。国务院法制办收到此件后，先后两次征求了农业部、环保总局等国务院有关部门以及黄河流域九个省区和河北、天津两个省市的意见，并赴山东、河南进行了调研，召开了十一省区市参加的座谈会以及专家论证会。根据各方面的意见，经与水利部、国家发展改革委等反复研究、修改，形成了《黄河水量调度条例(草案)》，经国务院第142次常务会议审议通过，第472号国务院令颁布实施。
三、《条例》的主要内容
《黄河水量调度条例》是国家为黄河的治理开发而出台的第一部行政法规，也是我国关于大江大河水量调度管理的第一部行政法规，是提高黄河水资源乃至全国水资源可持续利用的重要保障。《条例》在制定过程中，以科学发展观为指导，遵循以人为本、统筹协调经济社会发展与生态环境保护的原则，以及统筹兼顾上下游、左右岸、地区间、部门间关系和当前发展与长远发展关系的原则，在把水法规定的基本制度与黄河自身特点相结合的基础上，对黄河水量调度原则、调度管理体制、黄河水量分配制度、正常情况下的水量调度和应急调度制度等作了规范，共7章、43条。下面，我简单介绍一下《条例》的主要内容：
（一）关于《条例》的适用范围
1、关于适用的省份。青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东九个省区地处黄河流域，河北、天津两个省市每年需要从黄河调水，黄河水资源的开发利用与上述十一个省区市的经济社会发展密切相关。为此，《条例》第二条规定，黄河水量调度和管理适用于上述十一个省区市。
2、关于适用的河流区域。1987年制定黄河可供水量分配方案时，未对黄河支流进入黄河的径流量提出要求。由于缺乏对支流的控制，一些支流出现水资源过量开发的情况，如黄河重要支流汾河、渭河、沁河等都曾出现过季节性断流，致使入黄水量急剧减少，威胁到沿黄生产生活环境用水。考虑到支流用水管理失控将严重影响黄河总水量的分配和调度，为此，《条例》除对黄河干流的统一调度作了规定外，对重要支流，《条例》也将其纳入了统一调度的范围。这里需要强调的一点是，对支流水量的控制，是对支流流入干流总水量的控制，而非在支流流域内对水量调度的控制，相关省区在分配指标内对支流的水量调度仍然有充分的事权。
（二）关于水量调度原则
《条例》从有利于水量调度的实施与管理、便于各用水部门间关系协调的角度出发，确立了黄河水量统一调度制度，并规定，水量调度工作应该遵循总量控制、断面流量控制、分级管理、分级负责的原则。同时，根据黄河水少沙多的特性，在充分考虑防止黄河断流、保证相关地区经济社会发展需要的基础上，《条例》规定了水量调度应该满足的用水顺序，即，在预留必需的黄河河道内输沙用水量后，黄河水量调度应当首先满足城乡居民生活用水，合理安排农业、工业与河道外生态环境用水。
（三）关于水量调度管理体制
黄河水量调度工作涉及面广、关系复杂,明确相关主体的职责，既有利于水量调度工作的组织领导，也有利于发挥各方的积极性，《条例》从有利于水量调度管理的角度出发，规定了黄河水量调度实行统一调度，并确立了黄河水量调度分级管理、分级负责的制度。
一是，明确了中央与地方的职责分工。《条例》第五条规定，水利部和国家发展改革委负责黄河水量调度的组织、协调、监督、指导；黄河水利委员会负责黄河水量调度的组织实施和监督检查；有关地方人民政府水行政主管部门和黄河水利委员会所属管理机构，负责所辖范围内黄河水量调度的实施和监督检查。
二是，划分了水利部、国家发展改革委、黄河水利委员会、有关地方人民政府及水利部门在黄河水量分配方案、年度水量调度计划、月和旬水量调度方案与实时调度指令的制定和下达方面的职责和权限（它们之间的具体职责划分将在下面的内容中提到）。
三是，分清了有关省级人民政府和黄河水利委员会及其所属的河南、山东黄河河务局对黄河干支流和重要水库的调度权限。《条例》根据水法第十二条关于“水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”的规定，结合黄河水量调度的实际，对流域与区域的权限划分作了以下规定：
（1）在对黄河干、支流的调度权限方面。《条例》第十六条规定，青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙、陕西、山西境内黄河干、支流的水量，分别由各省水利厅负责调度；河南、山东境内黄河干流的水量，分别由河南、山东黄河河务局负责调度，支流的水量，分别由河南省、山东省水利厅负责调度；调入河北省、天津市的黄河水量，分别由河北省、天津市水利厅负责调度。《条例》对山东、河南作出特殊的规定，主要考虑：一是，下游两省黄河干流河段是用水矛盾突出和防断流的敏感河段，在两省交界河段取水口交叉存在，协调难度大，两河务局不涉及用水因素，比较适宜管理；二是，从水量调度实施来说，因黄河防汛工作的需要（防汛调度中，两河务局在各级人民政府行政首长负责制下承担黄河防汛指挥部办公室的角色），下游两省河段所有取水工程是由河务局实施管理的，因此，由两河务局负责黄河干流水量调度，符合水量调度的实际。
（2）在对水库的调度权限上，《条例》第十七条规定，龙羊峡、刘家峡、万家寨、三门峡、小浪底、西霞院、故县、东平湖等水库，由黄河水利委员会组织实施水量调度；必要时，黄河水利委员会可以对大峡、沙坡头、青铜峡、三盛公、陆浑等水库组织实施水量调度，下达实时调度指令。
四是，明确了黄河水利委员会、有关省级人民政府、重要水库主管部门或者单位所负责的重要水文控制断面，并规定其在相应断面流量控制中的责任。
（四）关于黄河水量分配制度
水量分配是水量调度的基础，水量分配方案是水量调度的依据。根据水法的有关规定，《条例》对水量分配方案作了以下规定：
一是，明确了制定水量分配方案的原则。为保障黄河水量分配方案科学合理地制定，《条例》第八条规定，制订黄河水量分配方案时，应当充分考虑黄河流域水资源条件，黄河流域规划和水中长期供求规划，以及相关省区市取用水现状和发展趋势等因素，统筹兼顾生活、生产、生态环境用水和上下游、左右岸的关系，发挥黄河水资源的综合效益。要求水量分配方案的制定，既要遵循经济规律，又要遵循自然规律；既要考虑经济社会效益，又要考虑生态环境效益。
二是，规范了水量分配方案的制（修）定程序。为满足十一省区市的用水需求，同时，为保证国家对黄河水资源实行有效调控，《条例》第七条、第九条对黄河水量分配方案制（修）定程序作了以下规定，即黄河水量分配方案由黄河水利委员会商十一省区市人民政府制（修）订，经国家发展改革委和水利部审查，报国务院批准。
三是，确定了水量分配方案的法律地位。针对以往实践中黄河水量分配方案缺乏强制执行力、难以执行的问题，《条例》第七条规定，国务院批准的黄河水量分配方案是黄河水量调度的依据，要求有关地方人民政府和黄河水利委员会及其所属管理机构必须执行。
（五）关于正常情况下的水量调度制度
根据黄河自身的特点，为保证水量分配方案的具体实施，《条例》对正常情况下黄河年度水量调度计划、月和旬水量调度方案、实时调度以及水文断面流量控制等作了以下规定：
一是，规定了年度水量调度计划的制定原则、制定程序。考虑到黄河来水量年际变化大的特点，为保证水量调度依据的可执行性，《条例》第十二条、第十三条规定，黄河水利委员会应当商有关省、自治区、直辖市水行政主管部门，依据经批准的黄河水量分配方案和年度预测的来水量、水库蓄水量，综合平衡各省、自治区、直辖市申报的年度用水计划建议和水库运行计划，按照同比例丰增枯减，并对多年调节水库按蓄丰补枯的原则统筹兼顾，制订年度水量调度计划。
二是，规范了月、旬水量调度实施条件和程序。《条例》要求黄河水利委员会根据经批准的年度水量调度计划和申报的月用水计划建议、水库运行计划建议制定并下达月水量调度方案；在用水高峰时要根据需要制定并下达旬水量调度方案。
三是，规定了实时调度。黄河流域水量调度战线长，范围广，在调度过程中存在许多不确定因素，例如突发性降水等，因此，需要适时下达实时调度指令。实践中，该种调度手段开始于2003年10月为应对旱情紧急情况下发的《关于加强黄河水量实时调度的紧急通知》，有效缓解了黄河断流危机，为此，《条例》将实时调度在法律中确定下来，《条例》第十五条规定，黄河水利委员会可以根据实时水情、雨情、旱情、墒情、水库蓄水量及用水情况，对已下达的月、旬水量调度方案作出调整，下达实时调度指令。
四是，建立了严格的水文断面流量控制制度。为有效监督水量调度方案和调度计划的执行,《条例》建立了省际或重要控制断面流量和水库出库流量符合控制指标的断面流量控制制度。同时，鉴于支流水量调度控制手段缺乏和用水管理失控的现状，《条例》对黄河重要支流的水量调度提出了实施断面流量控制的原则性要求。
概括起来，正常情况下的水量调度可以总结为以下几句话：黄河年度水量调度计划和月水量调度方案是正常情况下实施黄河水量调度的基本方式；旬水量调度方案和实时调度指令是在用水高峰期和应急情况下水量调度的有效补充；水文断面流量控制制度是确保调度方案和调度计划得以实施的有效手段。
（六）关于应急调度体系
为了及时、有效地处理黄河流域出现的各种涉水应急事件，防止黄河断流，《条例》对应急水量调度作了以下规定：
一是，明确了应急水量调度的实施条件。《条例》第二十一条规定，当出现严重干旱、省际或者重要控制断面流量降至预警流量、水库运行故障、重大水污染事故等情况，可能造成供水危机、黄河断流时，由黄河水利委员会组织实施应急水量调度。
二是，规定了旱情紧急情况下的水量调度预案制度。为了做到应急管理日常化，《条例》要求黄河水利委员会应当商十一省区市人民政府以及水库主管部门或者单位，制订旱情紧急情况下的水量调度预案；十一省区市人民政府水行政主管部门和河南、山东黄河河务局以及水库管理单位，应当根据经批准的旱情紧急情况下的水量调度预案，制订实施方案。
三是，规定了应急处置措施。《条例》第二十六条规定，当出现应急情况时，黄河水利委员会及其所属管理机构、有关省级人民政府及其水行政主管部门和环境保护主管部门以及水库管理单位，应当根据需要，实施紧急预案，按照规定的权限和职责，必要时及时采取压减取水量直至关闭取水口、实施水库应急泄流方案、对排污企业实行限产或者停产等处置措施。
此外，为保证黄河水量调度各项制度的落实，《条例》对水量调度的监督检查作了规定，并对违反本条例规定的有关部门、地方各级人民政府中负有责任的主管人员和其他直接责任人员规定了严格的法律责任。
四、贯彻实施《条例》的几点意见
一是要抓学习。要充分认识《条例》颁布实施的重大意义，制定该《条例》，是缓解黄河流域水资源供需矛盾、确保黄河战略地位的客观需要，是贯彻落实水法规定的水量调度基本制度、适应黄河水资源特殊性的内在要求，同时也是减轻和消除黄河断流危害后果、建立有效的黄河水量调度长效机制的重要手段。《条例》的施行，对于进一步优化配置黄河水资源，缓解黄河流域水资源的供需矛盾，实现黄河水资源的可持续利用，促进黄河流域及相关地区经济社会发展和生态环境的改善，必将发挥重要的作用。无论是有关地方人民政府及其有关部门，还是黄河水利委员会及其所属管理机构，都要认真学习《条例》确立的各项基本制度，领会《条例》的精神实质，为依法管理黄河水量调度奠定基础。
二是要抓宣传。要充分利用报纸、电视、网络等大众媒体以及各种宣传活动对《条例》作广泛深入的宣传，为条例的实施创造良好的社会氛围。不仅要向实施黄河水量调度的单位宣传，也要向相关群众宣传；不仅要宣传《条例》确立的调度权限和调度制度，也要宣传调度单位应当承担的义务和责任。
三是要抓落实。立法是基础，执法是保障。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，要规范行政执法行为，确保法律得到全面、正确实施。黄河水利委员会和有关地方人民政府要按照《纲要》的要求，严格执法，加强监督，切实做到依法行政、合理行政，确保条例规定的制度落到实处。为保证《条例》的有效实施，我认为还应当注意以下几个问题：一是，处理好充分协商和适度集中的关系。在制定水量分配方案、实施正常调度措施时，应当进行充分协商，确保黄河流域及相关省市等十一省区市都有水用；同时，在实施应急水量调度时，应该坚持适度集中的原则，确保应急工作的顺利开展。二是，处理好引导和强制的关系。黄河水量调度部门应当加强日常管理，逐步引导水库和企业自觉遵守《条例》确立的制度，在其不履行义务时，也应当及时采取强制措施，依法予以查处。三是，协调好追求经济社会效益和追求生态环境效益的关系。没有好的生态环境效益，经济社会效益就不会持久，因此，在实施水量调度中，要兼顾河道外生活、生产、生态环境用水，也要预留必要的河道输沙入海水量，确保河流的生命，以促进黄河流域全面协调可持续发展。
