世界上最大的湿地潘塔纳尔沼泽地,其位于巴西中部马托格罗索州的南部地区,面积达2500万公顷。沼泽地内有湿地、稀树草原、亚马孙和大西洋森林4种在南美具代表性的生态系统。除了丰富的植物资源之外,沼泽地内还栖息着650种鸟类,230种鱼类,95种哺乳动物,167种爬行动物和35种两栖类动物,其中不乏珍稀动物和濒临灭绝动物。但有科学家分析发现,由于农民的开垦等因素,这块沼泽地正面临消亡的危险。

    世界湿地发展“三步曲”

       世界湿地保护经历了湿地过度开垦和破坏、湿地保护与控制利用、湿地全面保护与科学恢复3个阶段。与之对应,世界湿地保护政策经历了鼓励湿地利用、湿地保护与限制使用和“湿地零净损失”3个阶段。世界湿地的破坏与人类社会经济发展的进程密切相关,不论是发展中国家还是发达国家,都经历了从破坏到保护的过程。例如,尼日尔、乍得、坦桑尼亚等众多发展中国家的湿地面积都减少了50%以上;美国损失了8700万公顷的湿地,占54%,主要用于农业生产;葡萄牙西部阿尔嘎福70%的湿地已经转化为工农业用地;从1920年至1980年的60年内菲律宾的红树林损失了30万公顷;荷兰1950年到1985年间湿地损失了55%,法国1990年到1993年损失了67%,德国1950年到1985年损失了57%;农业开垦和商业性开采,英国的泥炭湿地消失了近84%。

    “零净损失”保护政策

       湿地面积减少,是世界各国一种普遍现象。抑制湿地面积减少已成为世界湿地保护政策的核心,一些国家也正在尝试通过立法、政策调整和经济手段解决湿地面积锐减的问题,并在控制湿地面积总量减少的基础上,通过恢复、重建、迁移等方式恢复和扩大湿地面积,在这当中取得了一些值得学习和借鉴的经验。

       为遏制湿地面积下降,美国提出湿地“零净损失”政策目标,这一目标的含义被解释为:任何地方的湿地都应该尽可能受到保护,转换成其他用途的湿地数量必须通过开发或恢复的方式加以补偿,从而保持甚至增加湿地资源基数。随后,“零净损失”目标相继被一些国家所采纳,成为湿地保护的最重要的政策措施,取得了显著的成效。例如,在美国,为了赔偿在1993年到2000年间损失的2.4万英亩湿地,陆军工程师团已经新建了4.2万英亩湿地。一些发达国家,如美国、德国、加拿大、澳大利亚为遏制湿地面积下降,在上述思想的指引下,开始着手湿地恢复和重建。一方面在遭受破坏的湿地上,改善水文条件、改变水质环境、保护区内资源,逐渐恢复原有湿地生态系统功能。另一方面,对于某些不可恢复的湿地,采取措施,选择恰当地方新建人工湿地,并逐步使之具有自然湿地功能。美国国家委员会、环保局、农业部和水域生态系统恢复委员会于1990年和1991年提出了在2010年前恢复受损河流64万平方公里,湖泊67万公顷,湿地400万公顷的庞大生态恢复计划。联邦政府划拨了2亿美元的专项经费用于密西西比河上游的生态重建,湿地的生态恢复是其中重要的组成部分。

    发达国家完备的湿地保护政策

       世界各国虽多重视湿地保护,但由于国情不同采取的具体行动和政策也有较大差异,发达国家由于社会整体发展水平较高,全民生态环境意识强,国家用于环境和生态保护的公共财政体系完善,其湿地保护政策更加完备。

       其政策特点主要有以下几方面:第一,构建完善的法律体系,美国和欧洲的发达国家从上个世纪70年代就开始重视通过立法明确湿地保护的社会责任,以及通过法律规范社会对湿地利用的行为。第二,重视湿地保护及利用的综合政策体系构建,湿地保护是一项建立在复杂利益关系调整基础上的事业,既涉及私人利益与公共利益关系的调整,也关系到国家短期利益与长期利益的取舍,这就客观要求湿地保护政策具有综合协调功能。在湿地保护政策手段选择上,这些国家既重视法律和管理手段的应用,也越来越重视通过市场、税收、补偿等经济手段处理湿地保护和利用中的各种利益关系。第三,建立湿地保护管理公务协商机制,在明确不同湿地保护管理部门的责权范围基础上,建立协调机构。如德国的国家湿地委员会等,形成共同参与的协商机制,提高湿地保护管理效率。同时,重视通过管理制度的建立确保湿地保护政策的稳定性和可持续性。美国、加拿大等先进国家对于湿地都采取“可持续管理”的政策和制度。所有湿地均经调查分类后分级管理,重要湿地则优先保护,并落实在法定计划中。第四,为实现“零净损失”目标,通过政府行为,有计划、有重点地恢复和重建受破坏的重要湿地。湿地面积“零净损失”目标的实现是一个动态的过程,不仅要控制对现有湿地的占用和破坏,政府也有责任通过恢复和重建以保证湿地面积的动态平衡,并使湿地生态系统的总体功能得到恢复和提高。第五,广泛的社会参与政策,通过立法和相关制度建设搭建公众参与湿地保护的平台,利用社会力量增加湿地保护投入,并通过湿地保护信息公布制度加大社会监督是发达国家湿地保护政策的新走向。

       相对于发达国家,发展中国家在湿地保护政策,特别是湿地恢复和增加政策方面就相对滞后得多,其基本的政策特点是湿地保护的立法,以及采取强制性政策遏制湿地的快速消失,在湿地保护与恢复方面也开始采取一些有效的政策措施,主要是通过建立保护区等形式对重要湿地加以保护和恢复。

       就世界而言,湿地保护政策还在不断发展和完善,遏制湿地面积减少和通过综合政策手段增加湿地面积是其政策的共同点。不论是发达国家还是发展中国家,都有很多值得我们学习和借鉴的经验教训。在我国湿地保护政策体系建设中,不仅要学习国外的先进经验,更要结合本国的具体情况,从发展的角度,本着人与自然相协调和可持续的原则发展和完善我国的湿地保护政策体系。