从城市供水管理看英国的水价管理

时间：2007-04-05 来源： 作者：

在城市供水行业的管理体制，特别是价格管理体制上，英国是改革比较早而且处于前列的发达国家。英国在１９８９年对水务行业实施私有化，对原公有的水务公司进行民营化的改革，将其中主要的水务公司转变成公众持股的上市公司，实现了政府资本的退出。政府资本退出后，政府通过特许经营的方式对水务公司进行管理，明确水务公司的权利和义务，在整个管理框架中，核心制度为定期的价格调整审查制度。
      政府通过定期价格调整审查制度，确定水务公司在下一个价格周期（目前为５年）分年度的价格可上调的最大幅度，作为水务公司制定水费办法的基础。简单地讲，英国政府实施的上述制度是一种最高限价制度。英国的上述价格管理体制的实际运作已经超过１０年，其中跨越３个价格审查周期（１９９０～１９９５，１９９５～２０００和２０００～２００５），因此上述价格管理制度具有一定的成熟性和透明度。而且，上述价格管理办法的统一适用于所有的水务公司，不会为水务公司在所有权或运营管理制度的不同而有所区别，因此具有普遍的指导意义。
      英国供水行业的首要管理部门是政府根据１９９１年水工业法成立的水务办公室，水务办公室设一水务总监，其主要职责是：
    （１）保证水务公司能够有效地运营，并且能为有效运营进行融资；
    （２）保护用户的利益，促进经济的发展和效率的提高，鼓励竞争，同时在环保等方面有一定责任。
      上述管理职能主要通过定期的价格调整审核和制定最高限价来实现的，同时配合以价格执行期的价格调整制度。
      定期的价格调整审查制度政府每５年确定各水务公司在下一价格周期内（５年）分年度允许的水价调整的最高幅度，水务公司实际制订的与用户的水费结算水平，除下述修正制度规定的价格调整外，不能突破上述最高限价。
      允许的涨价幅度系数的公式为Ｐ＝ＲＰＩ（零售物价指数）＋Ｋ（调整系数）。政府制定的最高限价应能够补偿水务公司有效提供服务和进行资本投资花费的成本，同时对投资人（此为广义投资人的概念，包括债权投资人和股权投资人）提供合理的投资回报。由于政府限价的适用周期为５年，上述最高限价制度一定程度上保证了水价水平的稳定性和可预测性，为水务企业的运营和资本筹集提供了相对稳定的外部经营条件，降低投资上述行业的主要风险－由于政府管制带来的价格的不确定性的风险。
      在上述公式中，ＲＰＩ来自于宏观的经济统计数据，水务办公室须确定的仅是Ｋ（调整系数）。在确定Ｋ时，政府根据水务公司提供的成本资料和行业比较资料，确定构成最高限价中的成本数据。由于法定义务（如净水水质标准的提高等）和正常经营需要的原因，水务公司进行的资本性投资通过提取折旧费的形式纳入最高限价的计算。同时根据管制资本价值（ＲＣＶ）和确定的资本成本（ＷＡＣＣ）确定须提供的合理投资回报数额。在计算最高限价的成本和投资回报构成中，政府使用的是"目标成本和利润的概念"，即上述成本和利润的确定已考虑了历史经营效率提高和投资效率提高的影响及在下一价格周期内预期效率改善目标。政府引入目标成本和利润的概念，从某种程度上克服了在上述自然垄断行业由于竞争市场的缺位带来的不合理的垄断利益问题，保护了弱势群体－供水用户的利益。同时由于最高限价的计算基础是目标成本和利润，如果水务公司的实际经营效率超过与政府达成的目标，则水务公司能获取超过最高限价隐含的投资回报率水平，实现股东价值的最大化。因此，上述的最高限价制度也包含了对水务公司的激励制度。
      价格执行期内因不确定因素产生的调整制度
      最高限价制度中已考虑了未来外部环境的变化（主要是投资需求）对企业投资和成本的影响，极大地减少外部环境不确定性对企业经营的不良影响。但由于预测的本质特征，必然会出现制订最高限价时的预测情况与实际情况不完全相符的情况，如果出现上述情况，又缺乏事后的一般补偿机制，水务企业则可能由于上述最高限价，无法补偿其合理的经营成本和获取投资回报，例如政府通过了新的环保条例造成公司投资和运营成本的激增。
      在英国的水价管理制度中，价格执行期的调整制度则是解决上述风险的制度安排。政府规定，在价格执行期内，如果发生在制定价格调整幅度时未预计到但实际上须由水务公司承担的法定义务，如为遵守新的环保标准进行的额外资本投资，并且上述义务对水务公司的经营和财务状况造成实质性影响，水务公司可要求最高限价以外的额外价格调整补偿。关于实质性影响的判定基于对临界点的定义，临界点以上的投资和成本增加须通过额外的价格调整进行补偿。
      2000到2005年的价格周期中使用的临界点为当年销售收入的１％，低于上一价格周期的水平，临界点的降低有利于减少水务公司面临的不确定性的负面影响，降低融资成本。
      最高限价公式Ｐ＝ＲＰＩ＋Ｋ水务办公室制订２０００～２００５调价周期内最高限价使用的基本公式为：
    Ｐ＝ＲＰＩ（零售物价指数）＋Ｋ（调整系数），其中：
    Ｋ＝－Ｐ０－Ｘ＋Ｑ＋Ｖ＋ＳＰ０指反映经营效率提高产生的财富从水务公司向用户转移的系数。
    Ｘ指反映在下一调价周期内约定的经营和投资效率改善目标对价格影响的系数
    Ｑ指反映为满足新的水质标准须进行的投资对价格影响的系数
    Ｖ指反映为提高供水保证程度须进行的投资对价格影响的系数
    Ｓ指反映为提高的服务质量对价格影响的系数
     对上述参数的说明如下：
    （１）在价格调整期的第一年，通过Ｐ０将供水企业在上一价格调整周期由于实际经营效率超过约定经营效率而产生的"超额"投资回报转移给用户，让用户享受由于效率提高带来的较低的水价水平。由于上述财富转移机制的存在，从长期看，水务公司挣取的仅是一合理水平的投资回报，避免了自然垄断行业由于市场竞争的缺位而造成的对用户利益的损害。
    （２）Ｘ为政府对水务公司在此调价周期内制定的运营效率改善的目标。由于上述定价机制，如果水务超过上述效率改善的目标，则在一定期间内实现高于上述限价公式内涵的投资回报率，反之，如果企业实际经营效率低于上述指标，则企业不能实现内涵的投资回报率，造成股东价值的毁损。在政府在制定经营指标时，须综合考虑。

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