特许经营：与多种模式衔接

时间：2006-09-21 来源：水世界－中国城镇水网 作者：

　　中国城市水业的市场化改革在政府和企业的共同探索中不断推进，而模式的确定，将是进一步完善水业市场化改革的关键。中国城市水业需要制定政策，实现竞争性特许经营模式和专营式特许经营模式的合理衔接。
　　中国城市水业的市场化改革在政府和企业的共同探索中不断推进。而模式的确定，将是进一步完善水业市场化改革的关键。中国虽然确定了以特许经营为核心的市政公用事业市场化改革方向，但是对具体市场化模式却没有予以明确，而市场机制的逐步完善又以市场化模式的确定为基础。
　　中国城市水业特许经营应伴随以什么样的市场化模式？
　　三国模式可借鉴
　　水业市场化模式的选择取决于不同国家或地区的政治、经济、文化、资源等多种因素。因而，如何选取适合的市场化模式是世界各国普遍研究和关注的问题。
　　据有关资料显示，英、法、荷三国模式或许可以作为我们的借鉴：英国（不包括苏格兰）是完全私有化的水业模式，其水业监管体制最为科学和完善。英国水业改革虽有提高效率的动机，但其根本动机是经济体制的变革。为了保障私有化，英国在全面推进私有化改革之前，花费了十多年的时间来建立法律和制度的保障，包括有关的立法、独立监管机构的建立、公众参与体系的完善等，这些是英国私有化模式得以有效实施的前提。英国模式的监管权限属于中央，建立了全国统一的独立监管体系，成为私有体制下重要的监管特征。这种模式由于市场准入竞争相对缺乏，政府强化了对成本的控制和管理，建立了成本绩效平台这一有效的成本管理体系，以及激励性水价管理体系。英国水业模式对国际水业的贡献，不仅是产权的私有化改革，更重要的是其因为私有化背景而强化和完善的过程监管体系。
　　法国选择了通过私人公司在水业设施经营层面的引入，来提高运营和管理水平的市场化模式，保留了产权层面的最终公有。通过特许经营合同和租赁管理合同，实现了政府与企业责任的合理分摊。特许经营合同结束后，自然过渡到了租赁管理合同形式。以流域监管为核心建立了相对完善的水业管理体系。法国模式的特点是强化了准入监管，通过经营权的初始竞争控制成本，同时实现了水资源和水业设施的政府控制权。
　　为强化准入监管，目前合同期限有进一步缩短的趋势。由于资产属于政府，企业投资责任小，担负的风险也小。政府监管成本也会较低，但另一方面政府的投资责任相对较大。法国水业模式之所以运营高效的另一个重要基础是其产业化水平，法国水业经营市场是由几大水业集团在竞争中分享，从而保障了竞争的层次和质量。
　　荷兰是高福利的中小型发达国家，采取的是公有企业运营模式，其公有公司完全实现公司化运作，通过上市融资，同时通过市场对其财务进行监控。由于引进了完善绩效平台进行比较竞争和成本监管，效率和服务质量均保持在很好的水平上。荷兰的实践证明，即便是公有企业，如果以真正的政企分开为基础，完全企业化运作，在有力的民主监管体系下，也能够达到所预期的效率目标。
中国水业特许经营：与多种模式结合
　　由于中国水业市场化改革是在探索中前进，目前城市水业的改革现状可谓是多种模式并存：BOT、TOT项目类型已经大量涉及新、旧建水厂项目，尤其是污水处理项目；个别城市尝试实施了管理权转让；少量城市进行了整个水系统的整体特许经营；水业主体企业的企业化改制进展缓慢，大部分没有实现真正的转变，仍然受到政企不分的困扰；少部分水业主体企业实现了社会资本以合资形式的进入；个别城市还尝试了自来水企业全面私有化。
　　不同的市场化模式需要与其相应的法律、政治、经济、监管来支撑。同时，不同的水业市场化模式之下，将演变出不同的资产模式，不同的责任承担和政府监管模式。
　　水业市场化改革中多种模式的并存已成为事实，因此形成市场化实施层面的混乱。目前，行业中将所有市场化模式统称特许经营，没有区别不同模式下，责任、产权和监管体系的不同，按照一个标准和管理程序去要求和管理这些项目，这是目前水业市场化改革执行混乱的根源。
　　这种混乱主要表现为：对特许经营协议是行政许可还是经济合同的争论；是否一定需要竞争才能获得特许经营权的争论；特许经营权是授给城市水务集团还是授给BOT项目公司的争论；政府是否需要独立监管机构的争论；对BOT项目是否要进行成本监管的争论；水价形成机制的争论等等，这些争论的根本在于对市场化模式认识的模糊。
　　业内人士认为，在目前的条件下，竞争性特许经营模式将成为中国水业市场化改革的主导模式。
　　原因如下：首先，如果没有社会资本的进入，传统水业企业缺乏足够的动力实现真正的政企分开，这使得以国有企业为主导的专营式特许经营模式难以有效推进。
　　另一方面，包涵了私有化的专营式特许经营模式所需要的制度保障是多方面的。包括法律体系的支撑，以及公众监管体系的完善等，难于在短期内完成，而中国的公用事业市场化改革又已经全面展开。
　　其次，从政府方面考虑，中国城市水业长期以福利体制运营管理，中国绝大部分地方城市政府沿袭了数十年的行业管理理念根深蒂固，专营式特许经营模式所要求的、严格的过程监管，难以短期内完善。相对而言，竞争性特许经营模式所要求的市场监管与原来的行业管理差距较小，政府角色转变相对容易。
　　第三，城市水业历时数十年的积累，资本结构复杂，产权界定困难，对已有资产采取租赁形式更加具有可操作性。同时新建项目的投资，由于界定清楚，可以采取社会投资，特许期限内经营的方式，可以解决目前建设资金短缺问题。
　　第四，资产主体保留在政府，使企业运营的投资成本大幅度减少，投资总量减少、风险降低，从而减少企业的投资回报要求，可以有效缓解水价压力，对变革期社会稳定十分重要。
　　第五，由于水资源在中国的重要战略地位，水业资产的政府拥有形式，虽然由社会企业来运营，也可有效降低系统风险，增加系统的公共安全性。同时，所有权和经营权的适当分离，利于应对WTO对环境服务业的开放要求。
　　虽然竞争性特许经营模式是中国水业改革中主导模式，但是专营式特许经营模式仍是目前中国水业市场化改革中不能回避的现实，有四点原因：
　　一是专营式特许经营更能保障水业系统的完整性，利于提高整体效率；二是水业市场竞争的企业主体发育尚欠缺；三是大量的传统自来水企业正在进行企业化改制，专营形式利于被行业所接受；四是专营体制可以促进中央和省建立独立于城市政府的经济监管体系，由更高、更大范围内分摊监管成本，同时便于进行水业的系统监管。
因此，中国城市水业需要制定政策，实现竞争性特许经营模式和专营式特许经营模式的合理衔接。