长沙公用事业市场化改革的探索与实践

时间：2007-05-17 来源： 作者：

编者注：“长沙经验”的可贵之处在于，公用事业市场化的探索在体制及相关法规建设和操作的规范、透明方面都摸索出一套具有操作性的经验，形成了公用事业市场化改革的“全方位、较为完整的经验。实际上，更重要的是规范化，如注意规范国有资产保值增值，注意规范安排原单位职工和困难群众的工作，还有特许经营的规范问题，加强政府监管及政府责任的规范等等。以下为文章全文。

　　长期以来，城市公用事业因其公益性和自然垄断性而被称为“我国计划经济的最后一个堡垒”。近年来，为适应长沙城市建设与发展快速推进的需要，在长沙市委、市政府的领导下，我们着力推行城市公用事业市场化改革，打破行业垄断，全面引入竞争机制，经过几年的实践，城市公用资产全面盘活，运行效益显著提高，市场化理念深入人心，城市公用事业发展在改革中实现质的飞跃，步入了开放式多元化发展的良性轨道。城市居民人均供水、燃气普及率和公交营运力分别位居全国省会城市第3位、第11位和第10位。

　　探索：公用事业市场化改革的运作

　　长沙城市公用事业市场化改革始于2000年，改革包含三个方面。

　　——突破传统的发展模式，实现市场化运作。首要目标就是实现政企分离，全面建立依照市场机制运作的发展模式，将原有城市公用企业改造成具有市场独立主体地位的现代企业;在市场融合中广泛筹措公用事业发展所需资金，在市场竞争中提高资产运行质量和效益，在服务中满足居民对公用事业优质产品的需求。

　　——突破传统的投入体制，实现多元化融资。彻底打破政府单一投入主体格局。逐步放开城市公用事业投资领域，在适度增加政府投入的同时，将重点转移到鼓励和引进各类不同性质投资，实行市场准入，允许适度利润，把政府调控与市场配置、财政补偿与市场补偿、社会效益与经济效益有效结合起来，形成以政府投入为引导、民营资本和外资为主体，其他资金为补充的多元化融资格局，使公用事业成为投资最活跃、最富吸引力的领域。

　　——突破传统的管理方法，实现规范化监管。核心是变政府及其主管部门对公用事业企业的直接管理为监督与管理，从原来既当“运动员”又当“裁判员”，转变到只当“仲裁员”。重点加强整体规划，制定促进市场化改革的制度体系，规范公用事业服务标准，强化经营中的检查监督。特别是充分利用信息化手段，加强群众监督，实现城市公用事业管理科学化、民主化。为实现这些目标，长沙市从四个方面推进工作：

　　1、实行市场准入，扩大招商引资，实现多元化竞争。积极探索城市特许经营权经营。先后对水务、燃气、公交等城市公用事业项目采取包括BOT、TOT等形式在内的特许经营招投标方式。同时借助中介机构资源引进战略合作者。

　　2、实行企业改制，进行“两个置换”，实现市场化运作。先后推进供水企业、供气企业、市政工程企业的改革改制，转让国有资产总额达8亿元，国有资产溢价2.8亿元，溢价比达到53.85%，逐步摸索出一条以资源换资本，以产权换资金，以存量换增量的有效途径。与改革改制相配套，又改革了原有公用事业管理机构，将公用事业局的管理职能由原来的管企业转变为管行业、管市场。

　　3、实行优质服务，强化市场监管，实现职能转变。一是着力健全城市公用事业市场监管体系;二是着力强化城市公用行业的社会监督。三是着力推行行业优质服务。

　　4、实行政府引导，建立保障机制，实现可持续发展。这方面包括制定规划，加强政府引导;建章立制，以提供制度保障。

　　巨变：改革使公用事业欣欣向荣

　　改革使长沙城市公用事业蓬勃发展，欣欣向荣，呈现出四个方面的巨大变化。

　　1、供给规模迅速扩张，持续健康发展。供水能力跃居全国前茅;公交运营跻身全国前列;气源供应多元便捷;城市污水处理率由27.15%增至47.95%，满足了城市建设和扩容提质的需要。

　　2、投资力度加大，结构明显改善。2000年以来，长沙城市自然垄断性公用事业的投资增长迅速。五年中，通过各种筹资渠道融资30余亿元，基础设施投资比例达到或接近联合国有关组织建议的、发展中国家投资比例应在同期GDP3%～5%的水平上，或为固定资产投资10%～15%的水平。同时，由于公用事业产品需求相对稳定，行业具有良好流动性和回报稳定等特点，长沙市的公用事业市场逐步放开后，迅速成为资本市场的宠儿，投资结构显著改善，国有投资一统天下的局面被彻底打破。在长沙城市公用事业投资中，国有投资下降到57%;民营资本达到1.18亿元，占21%;引进外资1.14亿元，占23%。

　　3、财政补贴大幅度削减，财政压力缓解。从20世纪80年代以来，政府每年为城市公用事业的发展提供大量亏损补贴，且呈现规模越大补贴越多的趋势。实行市场化改革后，政府财政投入逐年递减。到2004年，补贴金额从2000年的2820万元下降到2538万元，且绝大部分为公用事业扩张性建设投入;城市公用事业总投资额逐年递增，国有投资逐步有序淡出，换来了公用事业的大发展。同时，公用事业企业的运行效益显著提升，到2004年，长沙城市公用事业资产经营性利润272.49万元，首次实现扭亏为盈。

　　4、市场化对经济社会产生巨大外溢效应。一方面，城市公用事业的发展带来城市洼地效应明显。随着城市公用事业的发展，基础设施日趋完善，城市品位提升，经济增长的吸纳功能增强，城市成为全市经济发展最活跃的亮点。城区经济占全市经济总量的比重上升到42.89%;城区固定资产投资占全市投资总额的67.44%;城区财政一般预算收入从2000年的5.01亿元增加到2004年的22.88亿元。另一方面，长沙城市公用事业发展对全市整个经济社会产生了巨大的外溢效应。公用事业吸纳就业人员从2000年的1.5万人增加到3万人。

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