城市污水和垃圾处理产业化发展及市场化进程--调研报告

时间：2006-09-08 来源： 作者：

一、 序言

市政公用行业是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。为适应国家经济、社会发展的需要，促进市政公用行业的发展，提高行业运行效率，市政公用行业正在经历着具有重要意义的变革。继供水、供电之后，污水和垃圾处理作为更具公益性的行业，其产业化发展问题提上了日程。

1.1. 关于产业化与市场化内涵及其关系

作为城市公用事业重要组成的城市污水和垃圾行业，其改革的根本目的有二：一是实现以消费者获得优质低价服务为代表的公众利益，二是实现以环境保护为代表的社会利益，这都需要通过提高行业效率来实现。围绕公用事业的产业化是否有利于公众，国际上始终存在污水和垃圾处理到底要产业化还是福利化、公益化的争议，但是都一致认同提高效率的目标。在中国，中央政府已经从政策上确定了污水和垃圾处理产业化、市场化的战略方向。产业化和市场化都是中间方式，不是目标。产业化是前提，市场化是手段。以产业化为基础建立市场化机制，再利用市场机制促进和健全产业化，最终利用市场化、产业化手段完成效率的提高，实现公众利益和社会利益的最终目标。

1.1.1 产业化是基础

对城市污水和垃圾而言，我国90%的污水和垃圾处理及配套系统还是事业单位或准事业单位的运营方式，城市污水和垃圾处理还作为政府的责任由政府通过所属事业单位全权完成污水和垃圾的处理，致使投资匮乏、效率低下、职责不分，市场机制无法发挥，不能适应城市化发展的建设要求和效率要求。

因此污水和垃圾处理行业改革首要任务是进行产业化改造，是将城市污水和垃圾处理从政府的事业体系中分离出来，清晰地核算产业链各个环节的成本与收益，配套相应的产业政策，引导产业的健康发展。

公用事业的市场化是国家以效率为目标的战略性改革，但是其前提是产业化，就是必须分清政府责任和企业责任，明确企业的成本与收益。

但是，污水和垃圾的产业化并不能因此忽略政府在该领域的社会责任和经济责任，必须清晰核定责任和补偿关系。政府补偿的存在，使其成为一种不完全的产业化，但是补偿责任的清晰化，不妨碍市场机制的引入。

产业化进程应完成以下变革：

1) 改变原来事业单位的组织形式；

2) 理清界定政府与企业的责权利关系；

3) 形成完善的产业链；

4) 完善价格机制和明确合理的政府补偿机制，实现以价格机制为主，与政府补偿相结合的投资收益组成，形成产业的良性循环；同处城市公用行业的城市供水与燃气业产业化发育要优于污水和垃圾，污水又领先与垃圾，污水和垃圾处理面临的首要任务是产业化。

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