节水型社会建设的财政支出压力分析

时间：2007-09-17 来源： 作者：

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是维系经济、社会、生态与环境可持续发展的决定性要素。实现水资源的可持续利用，进而保障经济社会的可持续发展，是世界各国共同面临的难题。《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。在我国建设人与自然协调发展、经济社会可持续发展的和谐社会以及着力推进经济增长方式转变的今天，建设节水型社会就更是一项具有突出战略意义的紧迫任务。然而，我们务必看到，建设节水型社会是一项非常复杂的系统工程，不仅需要政府加大直接的投入，还需要从完善政策、制度建设等多个角度切入解决问题，引导企业、居民、社会节约用水。

一、当前我国经济社会水资源利用面临的突出矛盾和节水型社会建设的目标

（一）当前经济社会水资源利用存在的突出矛盾：水资源短缺和水资源利用不合理并存

我国是淡水资源严重短缺的国家，且时空分布不均，人均水资源占有量2200立方米，仅为世界平均水平的１／４；北方地区人均只有990立方米，不到世界人均值的１／８。我国每年缺水量约300亿～400亿立方米，每年工业产值因缺水损失2300亿元，耕地每年因旱减产粮食280多亿公斤。全国669座城市中有400座供水不足，110座严重缺水，在３２个百万人口以上的特大城市中，有３０个长期受缺水困扰。城市、工业年缺水近６０亿立方米。在广大农村，无法得到或负担不起安全用水的人口有３亿多人。全国农田受旱面积年均３亿亩左右，平均每年减产粮食280多亿公斤。一些水资源相对丰富的地区，因水体污染造成水质型缺水，许多城市水源污染严重，饮水安全形势十分严峻。

据预测，我国人口在2030年左右将达到峰值１６亿，届时人均水资源量只有1750立方米，将成为严重缺水的国家。在充分考虑节水的情况下，预计届时用水总量为7000亿～8000亿立方米，而全国实际可能利用的水资源量约为8000亿～9000亿立方米，水资源进一步开发的难度极大。如果不采取有力措施，我国很可能在未来出现严重的水危机。与水资源短缺的现实相比，我国水资源利用方式粗放，用水效率不高。我国水资源利用的效率和效益与国际先进水平相比有较大差距，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费。2002年我国万元ＧＤＰ用水量为537立方米，是世界平均水平的４倍。2003年我国万元ＧＤＰ用水量为448立方米，约为发达国家的4.5倍。我国农业灌溉用水有效利用系数为０.４～０.５，发达国家为0.7～０.８。全国工业万元增加值用水量是发达国家的５～１０倍，水的重复利用率不到５０％，发达国家已达８５％。许多城市输配水管网和用水器具的漏水损失高达１６％以上，仅城市便器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。此外，每年排放的大量废污水未经过有效处理而不能循环使用，更加剧了水资源供需矛盾。随着我国人口的增加、经济的快速增长和城镇化进程的加快，水资源需求量将持续上升，水资源供需矛盾将更为突出。

（二）节水型社会建设的目标

２００５年５月下旬，国家五部委联合发布了《中国节水技术政策大纲》，这是我国第一个涵盖了农业、工业和城市生活节水技术的政策性文件。《大纲》提出了通过节水技术政策的实施力争实现的目标：到２０１０年实现工业取水量“微增长”，农业用水量“零增长”，城市人均综合用水量逐步下降。国家水利“十一五”规划提出了更为具体的节水目标：“十一五”期间万元ＧＤＰ用水量由３７０立方米降低到３００立方米；万元工业增加值用水量由１８０立方米降低至１２０立方米；灌溉水有效利用系数由０．４５提高到０．５。从较为长远的目标来看，到２０２０年，我国将初步建成与小康社会相适应的节水型社会，未来１５年将是我国节水型社会建设的关键时期。这在总体上将要求节水制度和水资源配置工程体系基本完善，产业结构、布局与水资源承载能力相协调，在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡，实现经济社会发展用水零增长。

二、节水型社会建设的财政支出压力分析

节水的主要手段有技术手段、工程手段、价格手段（经济手段）、行政手段和法律手段。直接体现为财政支出压力的主要是促进节水的工程手段和技术手段。工程方面的支出压力又主要体现在水资源配置、节水灌溉等工程建设、饮水安全工程、防污治污投入方面；技术方面的支出压力则体现在促进工业节水技术改造、农业节水灌溉技术改造、节水技术基础研发投入等。

（一）优化水资源配置、节水灌溉等水利基本建设支出责任根据水利基建项目投资形势及项目前期工作、建设进展等情况进行测算，结转至２００５年及以后在建项目对中央投资的需求规模约为１６２０亿元，其中２００５～２００８年在建项目中央投资需求为１２４２亿元，结转至２００９年及以后项目中央投资需求为３７８亿元。若只考虑南水北调工程等优先保证项目、国家已批复立项的在建项目和大型灌区节水改造等国家政策扶持性项目等３类在建重点项目，２００５～２００８年在建项目中央投资需求约为１０５６亿元，年均２６４亿元。２００５～２００８年拟建项目中央投资需求约２５４亿元，年均６４亿元。两者相加，２００５～２００８年在建、拟建重点中央水利基建项目年均中央投资需求３２８亿元。

１．水资源配置工程水资源配置工程建设的目的是提高对水资源在时间和空间上的调控能力。

为缓解我国北方水资源短缺和生态环境恶化状况，中国政府正在规划和建设南水北调工程，以从根本上缓解北京、天津等华北地区和西北地区水资源短缺问题。南水北调工程是跨流域、跨省市的特大型水利基础设施，规模宏大，投资多，且具有公益性和经营性双重功能，需要通过多种渠道筹集建设资金。工程建设资金既要有政府财政性资金投入，同时要用市场手段融资筹集部分建设资金。政府财政性资金的投入，按照“谁受益，谁负担”的原则，由中央财政和地方财政共同筹集。南水北调工程投资规模大，仅正在实施的东、中线一期工程静态投资就达１２４０亿元。根据工程总体规划，２００３年至２０１０年，每年平均投资１３８亿元。２００４年起工程开始进入投资高峰，２００５年和２００６年最高峰年投资额约为２４８亿元。以中央财政占３０％的比例估算，中央财政为此将累计支出３７２亿元。同时，全国正在建设一批区域水资源配置工程，克服水资源区域分布严重不均匀状况，统筹地区发展，这也需要地方财政安排相应的建设支出。

２．促进农业节水灌溉的支出

中国的人口到２０１０年达到１４亿、２０３０年达到１６亿时，中国十几亿人口的粮食安全问题始终是政府工作的重中之重，而粮食安全的关键之一又在于保障充足的农业用水。农业用水不可能通过大规模调水去解决，只能通过自身的农业节水、提高用水效率来保障粮食用水安全。我国消耗的淡水资源７０％是农业用水，而农业用水中９０％是灌溉用水。就农业灌溉而言，现在全国有效灌溉系数平均为０．４３，有关方面论证，２０１０年要求提高到０．５，到２０３０年必须达到０．６～０．６５才能满足要求。据水利部的测算，如果要满足２０１０年农业经济发展的要求，节水的目标是６５０亿立方米，需要投入２２００亿元，其中包括农民的投劳。财政支持的重点将包括大力开展农田水利基本建设、大型灌区的节水改造和续建配套等。

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