六、 水业资产的处置方式与收益保障

　　如何科学合理处置水业资产，如何科学合理处置水业企业的产权，是一个需要认真研究和慎重决策的难点问题。合理的产权设置是实现水业企业投资收益的根本。在以产权为核心的市场化推进中，面临两大障碍。一是资本构成问题，目前城市水业资本大部分为沉淀性资本，其中管网资产占到一半左右，且界定不清。二是资本收益问题，现行水价体系不能满足水业全部资产的合理投资回报。
　　马鞍山供水项目模式成功的关键点在于处理好了存量资产与企业合理收益的关系问题。马鞍山项目采取了适应城市水业产业特点的资产处置方式，将现有的水业资产评估后进行了分割，一部分以水厂为核心的资产拿出来与社会资本进行合资，并由社会资本控股，一部分资产变现后用来支付职工身份转换的费用，以管网为核心的大部分资产仍然保留在国有体制下，以低价租赁给新的合资公司经营。同时，新的设施投资则由合资公司负责。这一模式降低了社会投资主体的资产总额，保留了企业继续投资的能力，同时保障了水系统运营管理的完整性，为实现效率提高提供了基础。这是一种典型的由传统体制?quot;水系统整体特许经营"模式的改革模式。由于模式选择得当，改革过程中几乎没有造成大的社会压力，实现了顺利过渡。管网资产保留在政府既利于社会安全，也有效降低了合资企业的投资回报压力，控制了水价的过快提升。
　　马鞍山项目在资产模式上的积极尝试，实现了企业、公众和政府的"共赢"。但是，2004年针对许多其他行业的国有资产转让过程中的暗箱操作，以及国有资产被侵吞的问题，学术界就开始了广泛而深刻的争论。国家陆续完善了防止国有资产流失的政策，社会舆论的导向也都在向国有资产的保值增值上引导，致使城市水业基本的资产政策导向是溢价转让。马鞍山项目的成功尝试成果因为害怕受到国有资产流失的指责，以至于没有得到宣传和推广。
　　澳门供水项目是政府资产处置模式的典范之作。20年前澳门政府出于提高效率、增进服务的动机，借鉴了法国的特许经营模式进行了供水改革。引入的投资人凭借丰富的运营经验而进入，只注册了少量资本的运营服务性公司，政府将原来形成的数亿水业资产交给新的公司经营。新的公司通过经营收益继续按照政府规划进行投资。新形成的资产在完成折旧后，交回政府，但继续在经营期限内经营。澳门供水改革20年下来取得了很好的成效，其模式值得我国经济发达地区学习和借鉴。

七、 水厂局部市场化与水系统整体市场化的取舍

　　统观我国当前的城市水业市场化改革，可以将其划分为水厂单元的局部市场化与水系统整体市场化两大类。在BOT和TOT类型项目中，投资运营人都需要与采购人在服务协议中约定价格和采购数量。由于BOT和TOT项目类型只是水厂单元的市场化，其服务的采购方必然是管理和运营整个水系统的水务集团或者排水公司。如成都六厂项目的采购方是成都市自来水公司，上海竹园项目的采购方是上海排水公司，合肥王小郢项目的采购方是合肥市排水管理处。
　　由于公众不是对BOT和TOT水厂进行直接支付，BOT和TOT项目的市场化效果主要在于提高水厂单元的运营效率，而不是直接面向消费者。但是，水业市场化的整体效果实际上更取决于整体水系统的效率。
　　同时，在城市水业的整个运营系统中，需要一定的缓冲容量，来应对水量和水质的波动。一方面，水厂单元的人为割裂会减少水系统的缓冲能力，从而降低系统的稳定性。另一方面，如果不能实现水业系统服务单元的整体优化，水厂单元的优化所产生的成效会被整个系统的低效所吞噬。在成都水源六厂B厂的案例中，水源六厂B厂具有40万吨的供水能力，政府与项目公司约定的保底采购水量也是40万吨/日。实际运营中水量是有很大波动的，由于该厂不承担这种波动的影响，实现了水厂运营的高效。与此相反，一墙之隔的六厂A厂具有60万吨的供水能力，由于B厂失去调节弹性，A厂的供水量在20-50万吨/日之间大波动，致使A厂投资、运营都显得极其低效。从某种含义上说，B厂的高效是以A厂的低效为代价的。上海大场水厂BOT案例中，项目之所以被上海市政府高价回购也是因为大场水厂的BOT降低了整个自来水系统的整体性，回购是为了追求系统的高效，提升系统的价值。正是因为大场水厂回购提升了其所属上海市北自来水公司的整体价值。可以预期，上海市在大场水厂回购中的经济损失，会在市北自来水公司下一步的股权合作中获得回报。
　　因此，水厂BOT和TOT项目的成效需要系统来考虑，不能因为单个水厂作为独立节点的优化，而妨碍整个系统的优化。而系统优化的关键在于对全过程的控制和监管，而不仅是取决于水厂这一单点的规范性。
　　本文认为，在供水领域，因为割裂水厂单元对系统的破坏，不适合采用BOT、TOT等水厂项目融资模式。污水项目因为重力流特点，区域性强，水量调配能力差，可以适当运用BOT、TOT等水厂项目融资模式，但是仍然应该鼓励面向整个系统进行运用的市场化方向。