城市水务市场现状与展望

水务工程建设与运营需要巨额资金，仅靠政府投入难以为继，发展水务市场，通过市场化的方式进行城市水务工程的建设、运营与维护是城市发展的必由之路，中国加入世贸组织也要求转变水务管理政府职能，加快开放水务市场。目前水务市场发展中存在以下问题：一是水务一体化管理的程度不高。已经成立水务局或实施水务管理的城市供水、节水、排水、污水处理回用几方面依然存在相互脱节的问题。没有实施水务统一管理的城市，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，政出多门，难以形成有利监管的统一的水务市场。二是部分城市水务运行机制政企不分。在计划经济体制下，城市供水和污水处理设施的建设基本上全部由国家投资、地方政府直接经营管理，国家有限的投资远不能适应城市化的迅猛发展和城市规模的不断扩大，致使本应适当超前的城市供水排水与污水处理的基础设施严重滞后。三是现有法律法规不能满足新体制的要求。受过去水资源分割管理体制和“行业立法”的影响，涉及水管理问题的不同部门政策、法规不尽一致；水务工作缺乏系统的政策法规保障。其次，有些现行的法律法规不能满足新体制的要求，部分法律法规阻碍了全国水务管理体制改革的进程。例如国务院《城市供水条例》明确的执法主体是地方人民政府建设行政主管部门，城市供水划归水务局后，执法主体不明。四是水费和污水处理费等水务产品与服务价格不到位。中国正在大力推进的水价改革，对拓宽水务市场融资渠道及改革现行供排水管理体制至关重要，只有在价格达到补偿成本及偿还投资的水平时，才能广泛吸引各类资本参与中国水务事业。据了解，目前中国城市居民用水价格带有极强的福利性及公益色彩，价格背离价值现象严重。供水企业处于经营亏损或保本状态；开征污水费的城市不到全国城市总数的一半，且标准低，难以满足污水处理设施日常运行与维护；由于尚未出台回用水价格政策，许多城市中水处于无偿使用，难以吸引投资进行大规模建设。专家认为，目前供、排水企业的净资产利润率只有达到6%以上，才能吸引投资者介入，而达到此水平，现行自来水及污水处理价格须有不同程度的上涨。五是水务企业普遍亏损，投资渠道不通畅。在计划经济体制下，我国对城市供水和污水处理设施的建设、运行与价费政策实行统一领导、分级管理的体制，城市供水和污水处理设施的建设基本上全部由国家投资、地方政府直接经营管理，国家有限的投资远不能适应城市化的迅猛发展和城市规模的不断扩大，致使城市供水排水与污水处理的基础设施严重滞后，由于供水和排水企业都是国有独资企业，水费和排污费由政府定价，不足以支持水务企业的自持运行，水务企业普遍亏损。

为推进水务市场发展，迎接入世挑战，建议采取以下对策：一是继续推动城市水务体制改革。结合正在开展的地市机构改革工作，积极推动城乡水资源统一管理，供水、用水、排水、污水处理一体化管理的城市水务管理体制，力争用2-3年时间，在全国全面实现城市水务统一管理，上海市、黑龙江省已实现辖区内城乡水务统一管理，河北省将于2002年实现全省城乡水务统一管理。为加快发展城市水务市场提供体制保障。二是建立多元化的城市水务投融资体制。第一种形式是直接融资，包括发行水务企业债券，直接上市或买壳间接上市通过股票市场筹集建设资金，部分重点建设项目发行境外债券，或吸引外资或民间资本投资水务市场等。第二种方式是在全国或区域建立规范化的水务产业投资基金，或由国家开发银行建立国家水务建设基金。产业投资基金是通过基金受益凭证募集资金，交由专家组成的投资管理机构运作，主要用于特定产业发展的多元化投资组合和中长期投资工具，非常适用于回收期长、收益率高、投入规模大的水务建设项目投资。第三种方式是吸引海外资本和民间资本以独资、合资、合作等方式投资于城市水务工程建设与运营。逐步实现供排水企业国有资产股权化，项目投资多元化，企业运行市场化，行业监督法制化，探索水务企业存量盘活、资产重组、资产变现、资本市场运做、社会招商、政府贴息贷款等多种现代融资方式，解决水务投资渠道问题。三是建立政、事、企分开，产业管理市场化的城市水务运行机制。把政府职能切实转变到宏观调控、公共服务和市场监管上来，企业按市场规律运做，按现代企业制度进行自身建设。综观西方发达国家的做法，一是供排水企业完全私有化，如英国和捷克，另一种做法是特许经营，所有权控制在政府手中，与私营公司签订特许权协议，目前法国75%的公共供水和1/3的污水处理是由私营公司经营的。参照国外经验，我们应该在逐步开放水务市场，实现产权关系多样化和投资主体多元化方面进行试点和探索，逐步形成“市场开放，加强监管，把住准入，特许经营，统一管理，官督民办”的城市水务市场格局，并重新清理、制定水务管理法规。四是建立合理的水价形成机制，吸引民间资本和海外资本进入水务行业。通过水价改革，将建立合理的水价形成机制。今后居民生活用水和其它各类用水将实施定额累进加价及阶梯式计量水价，同时针对不同城市的特点实行季节性水价，以拓展水价上调空间。

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