2.2　外部管制环境

??上述市场化模式，必须在一个有利于水工业企业集团成长的外部管制环境中才能实现。供水企业的特殊行业性质，使世界各国都必须制定种种的管制政策，将其纳入政府的宏观控制之下。同样对供水企业进行政府管制，为什么国外的供水企业已经成长为国际性的水工业企业集团，而我国的供水企业非但没有形成产业化发展，反而陷入了举步维艰的地步?我们认为，这关键在于我国政府管制的思路与方式存在问题。

??那么，我国政府应为供水企业创造何种外部管制环境呢?参考美国政府对企业的宏观管制经验并结合我国的国情，可探索性地将21世纪我国政府对供水企业的宏观调控作以下定位。

         2.2.1管制目标

??为了摆脱供水行业长期亏损的局面，使供水企业走上良性循环、自我发展的道路，为国民经济的发展提供优质的基础性环境，同时，也为了使国家甩掉这个愈加沉重的包袱，轻装前进。我国供水行业的管制者们应该把建立供水企业市场运行规则、维护市场运行秩序，培育大型民族水工业企业集团作为其首要目标。同时，在此基础上，注意防止供水企业依靠其市场垄断结构而采取垄断行为，损害社会效益情况的发生(注意：市场垄断结构和市场垄断行为有本质区别。我们的目标是在供水行业建立起竞争性的垄断市场结构，但是坚决抵制其有损社会利益的市场垄断行为)。

        2.2.2管制准则

??传统体制下，我国政府对供水企业的直接调节和控制准则是"企业必须干什么，应该怎么干"，即对企业的微观经营活动进行具体的规定与限制。只有在这个规定和限制内，企业才有活动的自由，只有在企业内部，在怎样完成政府计划和实现政府目标上，企业才有一定自主权。而美国则不同，政府管理企业的准则是规定"企业不准干什么"，企业有自己充分活动的自由。这种干预准则使政府干预范围十分有限，而企业的活动范围则十分广阔。我们的供水企业市场化改革可以借鉴这种经验，把管理准则由"企业必须干什么"，转换为"企业不准干什么"。这样不仅可以使企业摆脱政府的随机干预，而且也便于政府集中力量制定、完善和维护市场规则。

        2.2.3管制主体

??对供水企业的管理主体，是指政府通过什么机构来干预企业的市场行为。在这方面，美国基本上不设政府行政直线机构(即所谓的企业主管部门)，而主要依靠社会职能部门的检查和监督来干预企业行为。参照美国经验与我国供水企业的行业特征，可将我国供水企业的管制主体探索性地分为3类：

???(1)资产管理部门。具体为国家国有资产管理局、各地方国有资产管理委员会(局)及其中介机构。其主要职能是委派企业的国有资产负责人及监督机构、决定企业重大的并购重组活动，从而确保供水企业中的国有资产保值增值。

???(2)行业管理部门。通过制定行业政策，来克服市场失效和一些盲目性。操作上，这些部门可以为城建司、中国水协、各地方水协、各地方公用事业局、水务局等原行业部门和转变职能后的"原行政主管部门"。

???(3)检查、监督机构。具体有工商管理、审计、计划、物价、建委、监察、经济司法、环保、卫生检疫、消委会等部门与团体，通过立法对供水企业进行多层次的监督和稽核是维护经济秩序与社会秩序正常运行的重要保证。