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| 中国城市水业市场化：BOT还是准BOT |
| 时间：2007-09-30 来源： 作者： |
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事实上，针对BOT项目形式的主要争议与问题，基本上都是针对准BOT项目而言。准BOT由于没有必要的前期环节和银行以项目融资形式的介入，加上协议双方对BOT的特性缺乏正确认识，使政府和投资人的程序都大大地简化了。项目投资人良莠不齐，运作过程不规范，特许经营协议远未达到详尽完整。鉴于特许经营期限的长期性，这些问题必将成为将来出现更大问题的隐患。
资本的逐利本性，加上中小城市和城镇的水业市场较低的进入门槛，造成了水业市场参与竞争者的水平低下，一些缺乏运营、管理和建设经验的企业通过压低价格或非正当手段来获取项目权，扰乱了市场。在低价表面的背后，项目公司因为没有受到必要的法律约束和政府监管而有恃无恐。要么假借各种理由在签约后不断提高要价，要么以工程的偷工减料、粗制滥造、低效运行或不运行非法获取利益。损失的最终承担者必然还是公众。
然而混乱的根源在于政府，许多地方政府只注重眼前利益，把引资作为唯一目的，其中还合法或者不合法地夹杂着个人利益，从而在主客观两方面都造成项目运作过程不规范，无意甚至有意地造成特许经营协议粗糙、法律漏洞多、价格过高，以及超出政府职能的不合理承诺。在对政府部门缺乏严格的监管前提下，这些因素将严重侵犯公众利益。当项目进入运营阶段，收益率如果过高，为地方政府或者自来水（排水）公司所无法承受，那么伴随地方政府的换届，又将可能成为政府违约的诱发因素，客观上将增加投资人的风险。
特许经营中关于项目资产所有权的限制性安排是根据项目融资的特点和城市水业的公益性特征所决定的，是国际惯例。在准BOT形式的项目中，由于没有采用项目融资的形式，也没有规范的合同约束，项目资产的抵押普遍超出了项目本身的范围，这不仅对城市水业运营的可靠性产生威胁，也引发了对项目资产的所有权的完整性问题的法律争议。
政府角色是问题核心
无论是BOT、TOT、准BOT、还是产权整体转让，都归属于PPP（公共部门、私人部门合作）模式。因而在这些项目中问题的核心就是政府与项目投资人的关系。在PPP项目的投资、建设、运营、服务、监管、支付等诸多方面，政府与企业都紧密而深刻地关联着。因此，项目成功与失败的关键就在于界定政府与企业的责任和权利，并以有效的形式予以约定。
专家认为，政府角色与定位、政府经验、政府监管体系等都是决定项目成败的关键因素。BOT的有关问题的出现就在于政府部门忽略了PPP项目的复杂性和长期性。其实，政府能力的不足可以通过相关咨询服务机构的协助和严格的程序来弥补。但是必须由政府自己完成的是角色转变，即由原来的建设和行业管理转变为代表公众利益的监管者。
现实中准BOT项目事实上已经大量存在，而且数量还在不断增长。如何建立一套适用的支撑体系，给这些项目一个合理的出路，是迫切需要研究和解决的问题。该问题的根本解决在于市场化管理体制和投融资机制的健全，目前可以从两个方面开展具体工作：首先，要立即建立对城市政府项目决策的约束机制。政府对BOT的正确认识，是政府正确利用BOT融资方式和判断选择项目投资人的基础。目前的水业投资中，BOT的功能被夸大和歪曲了，适用条件被忽视了。
因此，通过法制化程序建立对政府项目决策的约束机制至关重要。必须有强制性的机制，以确保即使在没有项目融资带来的银行要求的条件下，地方政府也能健全与项目投资人的关系约定。
其次，需要健全BOT项目操作的专业服务体系。一方面应该鼓励法律、财务、金融、咨询等各种专业化服务机构的发育；另一方面中央政府可以统一公布部分通用的咨询环节，固化或标准化某些专业服务单元，从而降低专业服务的总体成本，使其从只适用于大项目，转变为也能够适用于中小项目。
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