中国城市水业市场化：BOT还是准BOT

时间：2006-12-04 来源：作者：

     BOT模式通过引入竞争，一定程度地提高了效率、降低了成本。但即便是规范的BOT项目也存在问题。以成都项目为例，作为国家试点的BOT项目，总体上操作规范，运作成功，在当时国际金融危机的背景下堪称BOT项目融资的典范之作。但是，中方在水量需求预测和宏观经济通货膨胀率预测上出现偏差，导致水量保底过高和价格调整的不科学性，使作为BOT合同水量购买方的成都自来水公司连年亏损，从而引发了普遍的抱怨和质疑。
     准BOT成为主要矛盾的焦点
     事实上，针对BOT项目形式的主要争议与问题，基本上都是针对准BOT项目而言。准BOT由于没有必要的前期环节和银行以项目融资形式的介入，加上协议双方对BOT的特性缺乏正确认识，使政府和投资人的程序都大大地简化了。项目投资人良莠不齐，运作过程不规范，特许经营协议远未达到详尽完整。鉴于特许经营期限的长期性，这些问题必将成为将来出现更大问题的隐患。
     资本的逐利本性，加上中小城市和城镇的水业市场较低的进入门槛，造成了水业市场参与竞争者的水平低下，一些缺乏运营、管理和建设经验的企业通过压低价格或非正当手段来获取项目权，扰乱了市场。在低价表面的背后，项目公司因为没有受到必要的法律约束和政府监管而有恃无恐。要么假借各种理由在签约后不断提高要价，要么以工程的偷工减料、粗制滥造、低效运行或不运行非法获取利益。损失的最终承担者必然还是公众。
     然而混乱的根源在于政府，许多地方政府只注重眼前利益，把引资作为唯一目的，其中还合法或者不合法地夹杂着个人利益，从而在主客观两方面都造成项目运作过程不规范，无意甚至有意地造成特许经营协议粗糙、法律漏洞多、价格过高，以及超出政府职能的不合理承诺。在对政府部门缺乏严格的监管前提下，这些因素将严重侵犯公众利益。当项目进入运营阶段，收益率如果过高，为地方政府或者自来水（排水）公司所无法承受，那么伴随地方政府的换届，又将可能成为政府违约的诱发因素，客观上将增加投资人的风险。
     特许经营中关于项目资产所有权的限制性安排是根据项目融资的特点和城市水业的公益性特征所决定的，是国际惯例。在准BOT形式的项目中，由于没有采用项目融资的形式，也没有规范的合同约束，项目资产的抵押普遍超出了项目本身的范围，这不仅对城市水业运营的可靠性产生威胁，也引发了对项目资产的所有权的完整性问题的法律争议。

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