中国城市水业市场化：BOT还是准BOT

时间：2006-12-04 来源：作者：

近年来，BOT（建设-经营-移交）几乎成为中国城市水业市场化的代名词。作为社会资本和政府的结合，BOT项目的优劣势都很明显：在产权最终由政府获得的前提下，吸引社会资本投入到公共基础设施建设中，弥补财政资金不足，减少政府的财政负担和债务风险；有效引进先进技术和管理，提高经营管理效率；前期费用高，本质是政府与企业长达20～30年的权责约定，需要设计科学的体系和规范的程序来保障。
     准BOT则是针对国内近年来出现的，大量号称BOT项目而实际不具有项目融资特征的项目而提出的一个概念，与BOT最根本的区别就是不属于项目融资。
     在中国城市水业市场化进程中，不管是BOT还是准BOT，我们都要进行冷静的反思。
     城市水业面临BOT选择难题
     自从1998年成都第六水厂B厂应用BOT模式建设，并作为国家BOT的试点以来，BOT模式在城市水业中发展迅速。最初以规范的BOT模式为主，主要投资人、资金来源和融资形式都是国际化的。代表性的项目除了成都项目外，还有北京第十水厂A厂等。目前则以准BOT模式为主导，据不完全统计，现在各种类型的准BOT项目已经达几百个，而且投资方基本都已“国产化”。
     BOT的流行主要有以下原因：
     首先，投融资体制改革跟不上城市水业发展的投资需求。作为城市水业主要投资主体的城市政府，在城市化水平迅速提高的背景下，普遍存在财政资金不足，市政债券等政府商业融资手段受限的问题，建设资金不能得以满足。
     其次，部分政府存在想把水业投资当包袱甩掉的思想，加上将引资作为政绩考核标准的观念，更使城市政府不顾自身监管能力和地方经济能力的限制，一哄而上要搞BOT。
     第三，由于对BOT的误解和曲解，以及部分媒体半懂不懂的宣传造势和推波助澜，夸大了BOT的优势，没有客观认识BOT的特征和适用性。
     第四，中央政府对城市政府缺乏有效的指导、约束和监管，特别是在法律法规上跟不上实际的需求，有关BOT和特许经营方面的法律法规是空白。即便是2004年5月实施的建设部《市政公用事业特许经营管理办法》，也存在法律层次不高、可操作性不强的局限。
     最后，在需求巨大、概念热炒、法律空白、地方政府无知无畏却有为的情况下，一些同样一知半解的企业在逐利本性的驱使下蜂拥而入水业市场，特别是资金门槛较低的中小城市和城镇的水业市场。