水业领域投资体制改革的若干思考

时间：2006-12-04 来源： 作者：

水业领域是我国现阶段的基础设施重点投资领域，也是各国基础设施建设中需要资金最多的行业，公众最为关注的公用事业领域之一。我国水业投资已打破了单一的政府投资体制，国家鼓励由政府、国有企业、民间部门和外资共同参与投资的多元化体制发展，选择了一条对于政府管理能力和资本市场成熟度要求更高的建设模式。投资主体作用与地位的转变是体制的改革，对于各级政府是一个挑战，要求他们根据现状调整战略方向与政府相关职能、制定实施计划与政策、开发所需融资环境、融资工具以及相关政府监管工具以落实实施。

2004年7月25日国务院发布的《关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）旨在进一步深化投资体制改革以解决新格局下仍存在的有关问题：企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强，政府投资与社会资本投资存在定位不准和衔接不当。而这些问题对正逐步进入市场体制的城市水业更是突出。

　　一、改革审批制, 确立企业投资的主体地位

改革政府对企业投资的管理制度促进确立企业投资主体地位，落实企业的投资自主权是推进水业市场化进程的核心环节。

政府投资管理体制中的职能急需转变。《决定》将审批制改为核准制和备案制，简化了大量繁琐的审批程序，便于企业市场准入，同时规范了政府的核准制。《决定》同时发布了新的《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》),《目录》中规定了城市供水项目的核准权限:“跨省(区、市)日调水50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他城市供水项目由地方政府投资主管部门核准。”企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。水业已形成了一些投资控股企业集团、属地投资经营型企业集团以及不少壮大起来的工程投资型企业，扩大各种性质的大型企业集团的投资决策权十分必要。

《决定》中指出“允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。进一步明确鼓励和引导各种所有制企业参与经营性的公益事业、基础设施建设。鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式进入。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。供水领域属于这一这种情况。

在进一步拓宽企业投资项目的融资渠道里，明确了充分利用资本市场融资的方向：(1)以股权融资方式筹集投资资金；(2)通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金；(3)扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种；(4)运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设；(5)允许各种所有制企业按照有关规定申请使用国外贷款；(6)组织建立中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新；(7)规范发展各类投资基金。鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点建设工程项目。

在市场机制完善并有大量长期资本寻求投资领域的情况下, 资本市场运作是投融资的重点发展方向，需要开发一个有竞争力、高信用、健全的水业投融资资本市场，使水业设施建设与运营管理项目可以获得稳定的资金，并有能力可以偿还贷款保证其财政上的可持续性。

水业领域国有和国有控股企业居多，应按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，积极推进建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度。而这些制度得以有效发挥作用的基础是产权多元化改革。

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