关注中国城市水业改革专题报道之三

时间：2006-12-05 来源： 作者：

近年来,BOT(建设-经营-移交)几乎成为中国城市水业市场化的代名词。准BOT则是针对大量号称BOT项目而实际不具有项目融资特征的项目而提出的一个概念。现实中准BOT项目事实上已经大量存在,而且数量还在不断增长。如何建立一套适用的支撑体系,给这些项目一个合理的出路,是迫切需要研究和解决的问题。

近年来,BOT(建设-经营-移交)几乎成为中国城市水业市场化的代名词。作为社会资本和政府的结合,BOT项目的优劣势都很明显:在产权最终由政府获得的前提下,吸引社会资本投入到公共基础设施建设中,弥补财政资金不足,减少政府的财政负担和债务风险;有效引进先进技术和管理,提高经营管理效率;前期费用高,本质是政府与企业长达20～30年的权责约定,需要设计科学的体系和规范的程序来保障。

准BOT则是针对国内近年来出现的,大量号称BOT项目而实际不具有项目融资特征的项目而提出的一个概念,与BOT最根本的区别就是不属于项目融资。

在中国城市水业市场化进程中,不管是BOT还是准BOT,我们都要进行冷静的反思。

城市水业面临BOT选择难题

自从1998年成都第六水厂B厂应用BOT模式建设,并作为国家BOT的试点以来,BOT模式在城市水业中发展迅速。最初以规范的BOT模式为主,主要投资人,资金来源和融资形式都是国际化的。代表性的项目除了成都项目外,还有北京第十水厂A厂等。目前则以准BOT模式为主导,据不完全统计,现在各种类型的准BOT项目已经达几百个,而且投资方基本都已"国产化"。

BOT的流行主要有以下原因:

首先,投融资体制改革跟不上城市水业发展的投资需求。作为城市水业主要投资主体的城市政府,在城市化水平迅速提高的背景下,普遍存在财政资金不足,市政债券等政府商业融资手段受限的问题,建设资金不能得以满足。

其次,部分政府存在想把水业投资当包袱甩掉的思想,加上将引资作为政绩考核标准的观念,更使城市政府不顾自身监管能力和地方经济能力的限制,一哄而上要搞BOT。

第三,由于对BOT的误解和曲解,以及部分媒体半懂不懂的宣传造势和推波助澜,夸大了BOT的优势,没有客观认识BOT的特征和适用性。

第四,中央政府对城市政府缺乏有效的指导,约束和监管,特别是在法律法规上跟不上实际的需求,有关BOT和特许经营方面的法律法规是空白。即便是2004年5月实施的建设部《市政公用事业特许经营管理办法》,也存在法律层次不高,可操作性不强的局限。

最后,在需求巨大,概念热炒,法律空白,地方政府无知无畏却有为的情况下,一些同样一知半解的企业在逐利本性的驱使下蜂拥而入水业市场,特别是资金门槛较低的中小城市和城镇的水业市场。

BOT模式通过引入竞争,一定程度地提高了效率,降低了成本。但即便是规范的BOT项目也存在问题。以成都项目为例,作为国家试点的BOT项目,总体上操作规范,运作成功,在当时国际金融危机的背景下堪称BOT项目融资的典范之作。但是,中方在水量需求预测和宏观经济通货膨胀率预测上出现偏差,导致水量保底过高和价格调整的不科学性,使作为BOT合同水量购买方的成都自来水公司连年亏损,从而引发了普遍的抱怨和质疑。

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