《二十一世纪议程》 第二部分. 保存和管理资源以促进发展(一)

时间：2007-03-21 来源： 作者：

第18章：保护淡水资源的质量和供应:对水资源的开发、管理和利用采用综合性办法(一)

导 言

18.1. 淡水资源是地球水圈的基本构成部分,是所有陆生生态系统不可缺少的一部分。淡水环境的特点在于水循环,包括水旱二灾在内,在某些地区,水旱二灾越演越烈,其后果越来越严重。全球气候变化和大气污染也可能影响到淡水资源及其供应,而海平面水位上升则对低洼沿岸地区和小岛屿生态系统构成威胁。

18.2. 水为生命一切方面之所需。总的目标是确使地球上的全体人口都获有足够的良质水供应,同时维护生态系统的水文、生物和化学功能,在大自然承载能力的限度内调整人类活动,并防治与水有关的病媒。需要有创新的技术,包括改善当地的土技术,以充分利用有限的水资源,和保障这些资源不受污染。

18.3. 由于世界上许多地区淡水资源普遍稀缺,而且逐渐被破坏,污染益发严重,加上不相容的活动得寸进尺,因此必须对水资源进行统筹规划和管理。这种统筹规划必须覆盖所有各类的相关淡水水体,包括地表水和地下水,同时需要适当考虑到水的量与质方面。在社会经济发展的背景下开发水资源的多部门性质,以及水资源对用水供应和卫生、农业、工业、城市发展、水力发电、内陆渔业、运输、娱乐、低平地管理和其他活动的多方面利益用途,都必须得到确认。在为开发地表水和地下水供应源和其他潜在来源拟定合理的用水计划时,还必须以同时采取节约用水和尽量减少浪费的措施予以支持。不过优先的工作必须是防洪和洪水控制措施,在需要的地方,还包括沉积控制措施。

18.4. 跨界水资源及其利用对于沿岸国具有极其重要的意义。在这方面,这些国家最好按照现有的协议和(或)其他有关安排进行合作,同时要考虑到所有有关沿岸国的利益。

18.5. 兹就淡水部门提出下列方案领域:

(a) 水资源的综合开发与管理;

(b) 水资源评价;

(c) 水资源、水质和水生生态系统的保护;

(d) 饮用水的供应与卫生;

(e) 水与可持续的城市发展;

(f) 可持续的粮食生产和农村发展的用水;

(g) 气候变化对水资源的影响。

方案领域

A. 水资源的综合开发与管理

行动依据

18.6. 虽然所有社会和经济活动都严重依赖淡水的供应与质量,人们通常仍认识不到水资源的开发对于经济生产力和社会福利有多大贡献。随着人口与经济活动的增长,许多国家很快出现了缺水问题或面临水对经济发展的限制。对水的需求增长很快,灌溉需70%-80%,工业不到20%,生活用水只占6%。水是供应量有限且易受破坏的资源,对淡水进行整体管理,使部门用水计划和方案与国家经济和社会政策大纲相结合,这对于90年代及以后的行动是极为重要的。然而,各部门机构在水资源开发方面的政出多门,对促进水资源综合管理的阻碍比预计的还要严重。有必要设立有效的实施和协调机制。

目 标

18.7. 总的目标是满足所有各国在实现可持续的发展方面对淡水的需求。

18.8. 水资源综合管理的依据构想是,水是生态系统的组成部分,水是一种自然资源,也是一种社会物品和有价物品,水资源的数量和质量决定了它的用途性质。为此目的,考虑到水生生态系统的运行和水资源的持续性,必须予以保护,以便满足和调和人类活动对水的需求。在开发和利用水资源时,必须优先满足基本需要和保护生态系统。但是,超出这些要求时,就应该向用户适当收费。

18.9. 水资源综合管理包括水陆两方面的综合管理,应在汇水盆地或亚盆地一级进行。应遵循以下四个主要目标:

(a) 对水资源管理包括查明和保护潜在淡水供应源,鼓励采取一种有活力的、相互作用的、迭代的和多部门的方法,它将技术、社会--经济、环境和人类健康方面结合起来考虑;

(b) 根据国家经济发展政策,以社区需要和优先次序为基础,可持续地合理利用、保护、养护和管理水资源进行规划;

(c) 在公众充分参与的做法基础上设计、实施和评价在意义明确的战略范围内经济效益高、社会效益好的项目和方案,包括由妇女、青年、原住民和当地社区参与水管理政策制定和决策;

(d) 视需要,特别在发展中国家中确定和加强或发展适当的体制、法律和财政机制,以确保水事政策及其贯彻执行成为可持续的社会进步和经济增长的催化剂。

18.10. 对于跨国界水资源,沿岸国需要拟订水资源战略,制订水资源行动方案并斟酌考虑协调统一这些战略和行动方案。

18.11. 所有国家可按照其能力和现有资源,通过双边或多边合作,包括斟酌情况通过联合国和其他有关组织设定下列指标:

(a) 到2000年:

㈠ 制定出并开始执行成本估定且目标明确的国家行动方案,并应制订好适当体制结构和法律文书;

㈡ 订立有效的用水方案,实行可持续的资源利用型式。

(b) 到2025年:

实现所有淡水方案领域的分部门目标。

据了解,要实现上文㈠和㈡中量化的各项目标,将取决于新的和额外资金,这种资金将按照大会第44/228号决议的有关规定提供给发展中国家。

活 动

18.12. 所有国家可按照其能力和现有资源,通过双边或多边合作,包括斟酌情况通过联合国和其他有关组织实施下列活动,以改善其水资源的综合管理:

(a) 制定成本估定和目标明确的国家行动计划和投资方案;

(b) 使保护和养护潜在淡水供应源的措施一体化,其中包括勘查清点水资源,并辅之以土地利用规划、森林资源利用、山坡和河岸保护及其他相关的发展和养护活动;

(c) 开发交互式数据库、预报模型和经济规划模型及制订水资源管理和规划方法,包括环境影响评价方法;

(d) 在物理和社会--经济限制情况下实行最适度的水资源分配;

(e) 通过需求管理、价格机制和调控措施,实施水资源分配决定;

(f) 实行水旱灾害管理包括风险分析及环境和社会影响评估;

(g) 通过提高公众觉悟、宣传教育方案以及征收水费和其他经济手段,推广合理用水办法;

(h) 调集水资源,特别是在干旱和半干旱地区;

(i) 促进淡水资源的国际科研合作;

(j) 开发新的和替代的供水来源,诸如淡化海水、补给人工地下水、利用低质水、重新利用废水和进行水循环等;

(k) 对水进行数量和质量综合管理,包括地表和地下水资源;

(l) 促进节约用水,办法是促使所用水改进用水效益和最低限度减少浪费;

(m) 支持用水团体优化当地水资源管理;

(n) 制定公众参与的方法,用于决策工作,特别是要提高妇女在水资源规划和管理中的作用;

(o) 斟酌情况发展和加强有关各级的合作,包括发展和加强各种机制,即:

㈠ 在适当的最低一级,按国家立法将水资源管理权一般地下放到这一级,包括将有关的政府工作下放到地方当局、私营企业和社区;

㈡ 在国家一级,在国家规划过程范围内实行水资源综合规划和管理;并斟酌情况根据国家立法和经济措施建立独立的淡水规章条例和监测;

㈢ 在区域一级,酌情考虑协调统一各国国家战略和行动方案;

㈣ 在全球一级,进一步明确各国际组织和计划署的责任、分工和协调,包括促进有关水资源管理方面的讨论和经验分享;

(p) 传播资料,包括传播业务准则,并推广用水者的教育,包括由联合国审议设一世界水日事宜。

实施手段

(a) 筹资和费用评价

18.13. 环发会议秘书处估计,实施这个方案的各项活动的每年(1993-2000年)平均费用总额约为1.15亿美元,是来自国际社会以赠款或减让条件方式提供的资金。这些都只是指示性和估计性数额,尚未经过各国政府审查。实际费用和融资条件,包括任何非减让性条件,除其他外,都将取决于各国政府为实施各项活动而决定采取的具体战略和方案。

(b) 科技手段

18.14. 开发适合于有效和可持续地管理水资源任务的相互联系的数据库、预报方法和经济规划模型,将需要采用诸如地理信息系统和专家系统等新的方法来收集、吸收、分析和显示多部门信息同时使决策最优化。此外,开发新的和替代的供水来源和低成本的水技术也将需要进行创新的应用研究。这将涉及发展中国家间新方法和新技术的转让、修改利用和传播,以及当地能力的开发,以期能够处理将水资源管理的工程、经济、环境和社会方面结合在一起的新因素和就人类影响的效应作出预报。

18.15. 按照水是一种社会和有价物品的认识,必须进一步评价和实地试验向水用户(包括生活、城市、工农业用水团体)收费的各种现有选择方案,。对考虑到机会成本和环境外差因素的经济手段,也需要作进一步的开发。应在农村和城市情况下进行关于缴费意愿的实地研究。

18.16. 水资源开发和管理要以综合方式来计划,考虑长期和较窄范畴内的规划需要,即它们应基于可持续能力的原则把环境、经济和社会的考虑结合进去;要考虑所有用户单位以及防止和减少水害部门的需要;要成为社会、经济发展规划过程的组成部分。将水作为宝贵的稀有资源进行可持续的管理的先决条件就是在所有规划和开发阶段中确认全部成本规划考虑因反映出利益投资、环境保护和作业费用以及体现最宝贵的替代用水方式的机会成本。在这些考虑下,实际收费不一定会给所有受益者造成负担。但是收费机制应尽量反映作为有价物品的水的真正成本和社区支付费用的能力。

18.17. 水作为社会、经济和维持生命的物品,应在需求管理机制中反映出来,并通过以下几点来实施:水的养护和再利用、资源评价和财政手段。

18.18. 重新确定公私投资战略时应考虑: (a)通过维修、恢复和最佳运作,最大限度地利用现有项目;(b)新的或代用洁净技术;(c)有益环境和社会的水力发电。

(c) 人力资源开发:

18.19. 如将水资源管理工作授权给适当的最低一级,就需要对所有各级管水工作人员进行教育和培训,并确保妇女平等参与这些教育和训练方案。应特别强调采用公众参与的方法,其中包括加强妇女、青年、原住民、当地社区的作用。还必须由市政府和管水当局和在私营部门、地方/国家级非政府组织、合作社、公司和其他用水团体中开发与各种水管理职能有关的技能。也需要教育大众认识有关水及其正当管理的重要性。

18.20. 为实施这些原则,社区要有充分的能力。负责在任何一级上建立水开发和管理构架的人,无论是在国际、国家或是地方一级,都要确保有手段去建立这种能力。这些手段因情况而不同,通常为:

(a) 提高认识方案,包括动员所有各级承诺和支持,开展全球和地方的行动促进这些方案;

(b) 训练所有各级管水人员,这样他们能适当了解到做决定所涉及的一切要素;

(c) 加强发展中国家培训能力;

(d) 适当培训必要的专业人员,包括做推广工作的人员;

(e) 改进职业结构;

(f) 分享合适的知识和技术,以便收集数据和实施有计划的发展,包括分享无污染技术和从现有投资系统中获得最佳绩效的知识。

(d) 能力建设

18.21. 如有明显的需求,应审查和开发机构综合管理水的能力。现有的行政管理结构往往就能胜任管理地方水资源的工作,但对于例如建立在河流集水区、地区开发理事会或地方社区委员会的角度基础上的新机构来说,就可能有这种需要了。虽然在社会政治制度下,水是由各级管理的,但需求驱动的管理要求考虑到与土地利用管理相结合的必要性,在适当级别上发展与水有关的机构。

18.22. 在为适当的最低一级管理创造有利环境时,政府的作用包括调集财政和人力资源、立法、制定标准和其他管制职能、监测和评价水和土地资源利用的情况以及为公众参与创造机会。国际机构和捐助者可以发挥重要的作用,支助发展中国家为水资源的综合管理创造所需的宽松环境。这应当包括适当时将捐助者的支助调拨到发展中国家的地方各级,其中包括以社区为基地的机构、非政府组织和妇女团体的各种办法。

B. 水资源评价

行动依据

18.23. 包括查明潜在淡水供应源在内的水资源评价工作包含继续确定水资源的源头、范围、可靠性和质量并确定影响到这些资源的人类活动。这种评价是对水资源进行可持续管理的实际依据,也是评估开发它们的可能性的先决条件。不过,人们越来越关切的是,正值需要有关水资源的更为精确和可靠的资料之时,水文服务系统和相关的机构却比以前更不能够提供这种资料,尤其是关于地下水和水质的信息。主要障碍有:进行水资源评价缺乏财政资源、水文服务各自为政和合格工作人员数量不足。与此同时,发展中国家越来越难以利用日新月异的数据收集和管理技术。但是,建立国家数据库对于水资源评价和减轻水旱灾害、沙漠化和污染的影响是至关重要的。