提高认识 转变理念 以科学发展观指导城市水务工作

时间：2006-09-12 来源：水世界-中国城镇水网 作者：

       9月12日，建设部副部长仇保兴在第五届世界水大会“市长论坛”上作了重要讲话，要求提高认识，转变理念，以科学发展观指导城市水务工作。

    仇保兴首先从水与城市经济发展、水与城市安全运行、水与城市文化、水与城市人居环境等方面分析了城市发展与水的关系。

    仇保兴指出，可持续发展的核心是指人类的经济和社会发展不能超越资源与环境的承载能力。我国城市目前水资源形势是，正常年份有400多个城市供水不足，比较严重缺水的就有110个。在32个百万人口以上的特大城市中，有30个长期受缺水困扰。全国流经城市的河段90%左右受到污染，更加剧了水资源的短缺。今后我国将长期处于城镇化、工业化快速发展时期，预计每年将有1500多万的人口转移到城市。按照2010年人均国内生产总值比2000年将再翻一番的目标，GDP将保持在7—8%的增长速度。可以看出，城市经济发展面临的水资源环境压力更大。因此，我们必须正确处理好经济发展与水的合理利用的关系，千万不能涸泽而渔，殃及子孙。

    仇保兴指出，我们必须清醒地认识到，城市水资源的合理利用利用和水污染防治工作仍然任重道远。水资源短缺加之开发利用不合理，水环境普遍污染、水生态退化仍然是全国城市的基本水情。

    一是城市水污染现象还相当严重。设市城市每年约有200亿的工业废水和的生活污水未经处理直接排入水中，还有大量的未达标处理的废水被偷排、漏排，造成流经城市的河段90%左右受到污染，不少地方“有河皆干、有水皆污、湿地消失、地下水枯竭”，近海水域赤潮经常发生。

    二是城市水污染治理仍然滞后。到2005年底，全国还有278个城市没有建成污水处理厂，至少有30多个城市约50多座污水处理厂因收集管网不配套、运行经费不到位等原因，运行负荷率不足30%，或者根本没有运行。城市垃圾无害化处理不达标，也加剧了城市水污染。

    三是水污染事故频繁发生。不少化工、石化等重污染企业建在大江大河沿岸、城市饮用水源地附近和人口密集区。由于化学物质的开发、生产和储运等方面存在漏洞，引发了多起水污染事故，给人民生命财产带来损失。

    四是城市供水安全存在隐患。一些地区水源污染不断加重或藻类爆发，以及水污染事故的发生，对水质安全形成重大威胁，城市供水企业的应对措施迫切需要加强；另外，随着大规模、长距离调水工程的实施，城市供水安全保障任务将更加艰巨。

    五是城市水资源开发利用程度过高。淮河、辽河水资源开发利用率超过60%，海河超过90％，明显超出国际上30—40%的水生态警戒线。部分城市由于地下水长期超采，还引发了地面沉降，管网漏损率增加等。据有关部门统计，全国地面沉降面积已达到6.4万平方公里，50多个城市地面沉降严重。

    六是城市用水效率偏低。目前，我国万元工业增加值取水量是发达国家平均水平的5至10倍，城镇供水管网漏损率达20%左右。一些城市本末倒置，在开发新水源上舍得投入巨额资金，却不重视节水，市场在水资源配置中的基础性作用没有充分发挥。此外，部分城市对需水的预测偏高，还误导了供排水和污水处理设施规划建设的过分超前。

    七是城市防洪减灾压力较大。部分城市排水设施配套建设滞后，老城区还没有系统的排水管网。加之城市开发建设破坏了原有水系，又未能及时进行调整和整治，满足不了汛期排水的需要，容易出现内涝。

    八是城市水生态系统退化严重。一方面是由于缺乏有效保护；另一方面是由于违反人与自然和谐发展的规律盲目改造，导致了城市河道和湖泊的生态功能明显退化。

    九是管理体制机制不完善。部分城市在防洪减灾、供水、水污染防治、生态环境保护等工作中重分工，轻协作，存在诸多矛盾。在推进水的节约和保护方面，还主要依靠行政措施，缺乏有效的政策激励和约束机制。

    仇保兴对遵循科学规律，提高城市水的开发利用和保护水平提出了具体要求：

（一）从简单的开源节流向水的循环利用转变，促进城市可持续利用。“节流优先，治污为全，多渠道开源”是我们治水的基本思路。我们要从“取水—输水—用户—排放”的单向开放型的用水模式转变为“节制地取水—输水—用户—再生水”的反馈式循环流程，提高水的利用效率。实现这一重大用水模式的转变，加强污水再生利用是是关键、是切入点。尽管目前的差距还很大，但这是水循环的客观规律，更是我们坚定不移的努力目标。

（二）从末端治理向以源头控制为主的综合治理转变，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。必须采取以源头控制为主的综合措施，以水的供给能力为基本出发点和保障条件，科学部署城市的产业发展和建设规模，把节水、供水安全和水污染防治等涉及生态资源和环境保护、公共利益和公共安全的内容落实到城市建设和管理的各个环节，以绿线和蓝线管制来强化对城市水系和源地的生态资源保护，统筹协调水生态、水景观、给水、排水、污水处理及再生利用、防洪排涝和文化遗产保护、旅游等各种功能的有机地结合。

（三）从快速排除城市雨洪向提倡降雨地下渗透、贮存调节，修复城市雨水循环转变，实现人与水和谐相处。现代的城市由于实行了许多错误的建设方式，使排水、防洪性能越来越退化，城镇水系也变得越来越脆弱。如城市河道、沟渠、湖泊的硬质砌底和护坡，开发填埋了大量的城市和郊区自然河流、湖泊和湿地，城市宽马路、硬铺装的大广场、停车场，城市不透水的硬化铺装所占的面积越来越大，造成了雨水无法下渗和积蓄，排水径流量逐步上升。这不仅仅使日益枯竭的地下水资源无法得到补充，而且也使得城市自身和下游地区极易形成洪涝灾害。构建健康的城镇排水体系，实现人水和谐相处，就必须尊重水系的循环规律，纠正以上这些错误的建设行为，维护水系统的自我适应和调节能力。

（四）从主要用行政办法向综合运用法律、经济和必要的行政管理手段转变，促进城市水的合理开发和节约利用。要通过推进改革和完善政策法规，加强价格、税收等经济手段的调节作用。从价格方面看，要适应经济发展和体制改革的需要，在水的开发、生产、使用等各个环节中更大程度的发挥市场配置水资源的基础性作用。如：合理确定污水处理收费标准和再生水、垃圾处理和垃圾发电价格，完善政府补贴机制，积极引导工业、市政设施等行业使用再生水和垃圾发电，适时对部分行业制定强制使用再生水的规定，扩大使用范围等。这是促进水的合理利用和保护的重要手段。从税收方面看，加快制定鼓励生产、使用节水等产品的税收优惠政策。此外，要加大公共财政对水的节约和合理利用的支持力度。

（五）从一般的招商引资项目向完善特许经营制度转变，推进城市水务改革健康发展。由于我国城市水务改革，是在价格机制尚未形成、法律法规还不健全、政府职能尚未真正转变、监管体系还没有充分建立的背景下进行的，许多城市政府把引入资金当作水务改革的首要目的，将城市供水、污水和垃圾处理项目视为一般的招商引资项目，一卖了之，偏离了改革的根本目标。城市水务改革，政府对资产管理与市场监管是一对矛盾。对这一对矛盾的判断和取舍，根本上决定于政府在经济增长和公众利益上的平衡和选择。城市水务改革和开放不仅局限于投资市场，关注项目的投资和建设这一阶段目标，更应包括高效成熟的运营商的引入。对肩负城市管理职责的市长们而言，引入城市机制，非但不是城市政府甩掉了水务投资的包袱，而是背上更加严格的监管责任，更应该关注于稳定安全和高效率的运营。

    来自全国各地近百位城市负责人参加了“市长论坛”，20多位城市负责人在论坛交流了经验，建设部向35个“中国人居环境奖（水环境治理优秀范例城市）”获奖城市颁了奖。 

    深圳市副市长吕锐锋介绍了深圳市按照流域治理的思路，以适度集中和有机分散相结合的方式，优化布局城市污水处理设施建设，有效治理城市水环境，有力推动了污水再生利用的经验。 

    青岛市副市长胡绍军介绍了青岛市坚持规划先导、完善治污机制、深化水务改革，全面推进城市水环境治理，有效改善了人居环境，提升了城市功能的经验。 

    厦门市人民政府副秘书长阮耀国介绍了厦门市积极推行清洁生产，推广节水型器具，鼓励再生水循环使用，保持较好的城市水环境，促进经济社会的快速发展的经验。

    无锡市副市长刘鸿志介绍了太湖无锡水域污染的问题和成因，以及开展太湖流域治理的工作措施和取得的成效。

    绍兴市市长张金如介绍了绍兴市不断创新城市水环境治理的方法，坚持以规划先导，统筹考虑“供水、中水、排水”，完善体制机制，取得了“水乡治水”的初步成果。

    扬州市人民政府桑光裕女士介绍了扬州在加快经济发展的同时，加强古城水系的修复和保护的经验。

    潍坊市副市长黄潍连介绍了潍坊市实施以“三河整治”为主要内容的水环境综合治理工程，启动 “十大生态工程、百个建设项目”，努力恢复城市水生态，初步形成了城绿水秀的生态体系，有效改善城市人居环境的经验。

    南通市副市长朱晋介绍了南通市全方面整治环城又穿城的濠河水系及其生态环境。不但使得千年濠河重新焕发出了青春光彩，而且打造了国家4A级的濠河风景名胜区的经验。

    泉州市副市长许昆贞介绍了泉州市实施“打开大门、治理两江、保护古城、建设新城”的城市建设与发展战略，不断加大古城水系恢复，以及晋江、洛阳江和近海水域的整治力度，加快沿江、沿海景观建设和城市污水处理设施建设步伐，打造宜居的城市生态环境的经验。

    桂林市市长张秀隆介绍了桂林市立足城市特色，加强以漓江和环城水系为重点的水环境保护和水景观建设，展示桂林山水的无穷魅力的经验。

    马鞍山市副市长龙李海介绍了马鞍山市积极推进城市供水、污水处理等市政公用事业体制改革和机制创新的经验。

    在“市长论坛”上以色列希伯莱大学教授Arner Adin先生还介绍了以色列政府促进水工业发展的经验。