联合国发布：2021《世界水报告》

时间：2021-04-12 16:36:45 来源：南水北调与水利科技 作者：洪亚雄

导 读

联合国《世界水发展报告》是联合国水机制关于水与卫生问题的旗舰报告，每年关注一个不同的主题，探讨全球水资源的不同管理方式以及世界不同地区面临的水资源问题，以及对水资源产生影响的跨学科问题，并提出可持续水资源管理的相关建议。该报告由教科文组织代表联合国水机制发表，其编制工作由教科文组织世界水评估计划负责协调。2021年联合国世界水发展报告已于3月22日世界水日当天正式发布，报告题目为《珍惜水、爱护水》（Valuing Water）。

视角、挑战与机遇

不同的用水群体和利益相关方对“价值”的具体含义仍持有不同的观点和视角。

水资源现状凸显了改善水资源管理的必要性。认识、衡量和表现水的价值，并将其纳入决策，对于实现可持续和公平的水资源管理以及联合国《2030 年可持续发展议程》中确定的可持续发展目标（SDGs）至关重要。

谁能决定如何评估水的价值，谁就能决定如何使用水。价值是水资源管理中体现权力和公平的核心要素。未能充分珍视水在各种不同用途中的价值，是引起政策上对水资源不够重视以及对水资源管理不善的根本原因或表现。在很多情况下，水的价值，或者说其各种不同价值的总和，在决策过程中根本未能得以凸显。

虽然术语“价值”和“价值评估”过程已有明确定义，但不同的用水群体和利益相关方对“价值”的具体含义仍持有不同的观点和视角，也有不同的价值计算方法和价值表达矩阵。

水价值的评估方式不仅在不同的利益相关方之间存在差异，在同一个利益群体内部也普遍存在差异。这些关于水的价值及其最佳计算和表达方式的不同观点，加上对水资源认知的局限，使得快速改善水的价值评估困难重重。例如，曾有人试图量化地比较家庭用水、人的水权、习俗或宗教信仰用水以及生态流量用水中水的不同价值，但最后都徒劳无功。不应为了实现价值评估方法的一致而牺牲掉水的任何一种价值。

传统的经济核算通常是一种支撑政策决策的关键方式，该方法倾向于用大多数其他产品的价值评估方式来评估水的价值，即将发生经济交易时的成交水价或成本水价作为水的价值。然而，就水而言，其价格与价值之间并没有明确的关系。水一旦被定价，意味着消费者需要支付水费来使用水，而水价往往反映的是希望回收的成本，而并非水所提供的价值。尽管经济学在这方面的应用需要进一步完善，但在价值评估方面，它仍然是一门十分重要、强大和有影响力的学科。

尽管如此，仍需要对水的不同价值进行统筹和权衡，并将其纳入系统且全面的规划和决策过程。因此，今后将在可行的情况下进一步开发通用的价值评估方式，但优先考虑能够比较、对比和整合不同价值的更好的评估方法，进一步改进政策和规划，使其体现公平和公正的结论。

本报告从五个相互关联的视角对当前水的价值评估方式和方法进行了归纳：水源的价值评估，本地水资源和生态系统；水利基础设施的价值评估，包括水的储存、使用、再利用或增加供水的基础设施；水服务的价值评估，主要体现在饮用水、卫生和人类健康方面；水作为生产和社会经济活动投入的价值评估，如粮食和农业、能源和工业、商业和就业；其他水的社会文化价值，包括娱乐、文化和精神方面。除此之外，还要考虑全球不同地区的经验，尽可能通过更综合和更全面的治理方式来协调水的各种价值，更多发挥融资的作用，想办法解决知识、研究和能力提升方面的需求。

环境的价值评估

与支撑恢复力或降低风险相关的生态系统服务也具有重要价值。

水来自于环境，人类所取用的水最后会连同一切加入其中的杂质回归环境。因此，可以通过所谓的“基于自然的解决方案”，积极管控环境与水之间的界面，从而应对与水有关的挑战。

但是，环境与水之间相互作用的现状和趋势清楚地表明，需要更好地将环境的价值纳入水资源管理中。在大多数研究中，水生态系统服务并不是一个不同或单独的类别，通常必须与其他服务捆绑分析才能得到与水相关的结论。

与支撑恢复力或降低风险相关的生态系统服务也具有重要价值。失去相关的生态系统服务会加剧许多灾害风险，因为这些服务原本就在预防灾害方面发挥了作用。这些服务的价值是可以计算的，但常常未能在经济规划中得到充分认可和考虑，因为相较于可持续发展，经济规划更倾向于短期收益。

用货币来表达生态系统服务的价值，可以使其更容易与其他同样使用货币来表征的经济估结果相比较。但环境可能具有的重要价值不能或不应该被货币形式的评价来局限或定义。

不同价值体系的存在意味着采用一个统一的体系和矩阵来衡量水和环境的价值是有问题的。可行的方法是开发一种通用方法，让不同的环境价值或价值体系能够得到比较、对比和利用。

水利基础设施的价值评估

水利基础设施通过蓄水、输水实现可观的社会和经济效益，从而体现水对社会的价值。在水利基础设施不足的国家，社会经济发展便受到限制。一方面我们需要建更多的水利基础设施，而同时过去的经验又表明，现有水利基础设施的价值评估存在严重缺陷。

水利基础设施投资巨大，但却没有很好地制定基础设施成本和效益的评价方式，并对其进行规范和广泛应用。其带来的社会利益通常未能量化，成本（特别是外部成本）核算不充分，没有对备选方案进行充分评估和比较，往往缺乏水文数据或数据更新不及时。

水利基础设施的价值评估无论在概念定义还是在操作方法上都存在困难， 特别是在非消耗性使用、间接使用和非使用价值方面。大多数水利基础设施的价值评估方法都是基于成本-效益来分析，但都倾向于高估收益而低估成本，特别是并非所有成本都包括在内。

最关键的问题之一是“对谁的价值”。价值评估往往过分关注目标受益人，而其他利益相关者可能受益较少甚至受到负面影响。很多方法都有一个重大缺点，即这些方法主要关注财务成本（现金流、资本和运营支出）和财务回报，而常常忽略间接成本，特别是被视为外部因素的社会和环境成本。

价值评估中的一个关键问题是，是否将大额资本和运维（O&M）成本纳入后续的最终用途的价值评估中。全成本水服务收费是例外而非惯例，在许多国家，收回的只有部分或全部的运营成本，而资本投资成本则由公共基金承担。

只有当决策过程是基于公平的价值评估时，价值评估才有用。太多项目，尤其是像大坝等备受瞩目的水利基础设施项目，本质上仍是面子工程，往往出于政治动机，或存在腐败的可能性。在这种情况下进行的价值评估是不透明的、选择性的、受操纵的或被忽略的，即使对价值评估做再多的引导也改变不了这一事实。从根本上来说，对水利基础设施的价值评估有关良好治理。至少，必须尝试着进行更好地管理，才能让恰当的价值评估发挥其作用。

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