深度：未完成水十条工业园区环境管理如何破局

时间：2018-03-08 来源：南方周末 作者：刘瀚斌

理论上，园区规划可以指导工业园区选址、定位和发展趋势。但在实际操作过程中，有的管理机构对园区环境规划的准入条件缺乏认识，为了满足经济发展，千方百计引入各种企业甚至降低环境准入标准，突破了当地环境容量。

不少工业园区已经逐渐提高环境准入标准，但由于产业转移，仍有园区管理者对高污染、高耗能的企业开绿灯。从环评的执行率看，根据环保部2015年对全国162个工业园区的督查，规划环评编制率和项目环评“三同时”执行率分别只有50%和61%。

而且，由于对中小型废弃物利用的企业扶持政策较少，园区对于配套的中小废弃物企业重视不足，导致园区内未形成有效的循环经济，一些循环经济园区名不副实。

最终，园区内部缺乏专门机构、闭合性和集中性的管理又导致信息公开缺乏，第三方平台和公众难以参与，近年来引发了众多环境群体性事件。

工业园区相关方关系图 | 梁淑怡制图

“自上而下”、“结果导向”的外部政策

中国对工业园区的环境管理并不算晚，并伴随环保问题越发重视而不断完善。

早在1993年，当时的国家环保局即对工业园区的区域环评和污染物控制提出了目标。2013年，“十八大”将建设生态文明作为“五位一体”治国思路，多个部门都参与到园区的绿色化建设中。查阅环保部等各部委网站及相关年鉴，到2015年，笔者选取了64项关于工业园区的代表性环保政策进行分析。

分析发现，相关制度主要围绕产业发展和土地利用展开，涉及这两类问题的措施具体且系统。而直接针对环境管理的政策较少，且呈现出较为显著的管制型特征，表现为“自上而下”的管制和“结果导向”的考查。

一般来说，环境政策工具类型分为命令控制型、经济激励型和自愿型，这64份文件中，三者占比分别为64.1%、31.9%和4%。

这与国内环保注重管制型思路一致。64份文件中，命令控制型工具中以目标规划和指标体系类最多，比如“法规”“环评”“规划”等词汇的出现频次达到30%。

虽然这有助于管理人员完成既定目标，但与园区内的产业环境管理发展过程等结合不够。

比如，大部分环境政策针对的是末端控制，中间产品或副产品的管理没有控制。即使提及也大都是定性考察，更没有重要性的排序。

同时，过于偏重宏观性的政策管理，例如规划、理念、计划等，忽视了园区作为地区性经济聚集区的特性，对于“园区与地方政府的关系”“园区政策与上层政策之间的协调性和包容性”等问题少有提及，这就造成了在园区的实际管理过程中，诸如“产城矛盾”等问题，无法在园区内部解决，也难以与当地的环境行政主管部门联动。

经济激励型政策占31.9%，比例不算低，但主要是用于环境质量改善税收的补贴政策，若把关不严，容易造成部分企业以“绿色”或“新能源”的招牌进园而“骗补”。

在人、财投入方面，相关政策占比仅为5.1%和4.7%，容易导致顶层设计上有很好的制度框架，但缺乏配套的人财实施计划，政策落地难。排污权交易可以提高企业的主动性，目前工业园区内替代政府进行环境资源交易市场组织者和中介的机构还较为缺乏，配套的政策也不多。

像入园前签订环保协议等自愿型政策更少，仅占比4%。这导致实现企业主动性不够，且难以培育环境监测、“环境医生”第三方环境服务市场。

一园一策，量身定制

工业园区的管理之难，根源在于园区的管理过程缺乏有效管理，在政策设计层面没有进行有效分析。加强工业园区的环境管理，有以下建议。

首先，要完善园区环境管理的统筹性，突出园区环境管理的个性化。为了避免多部门管理造成的责任主体模糊，建议国家层面设立专门统一的园区协作平台，统筹政策的制定主体，环保部、水利部、工信部等专业主管部门能信息共享、职能协作。

另外，园区一直没有专项法律依据，建议逐步从法律法规、技术细则、行业管理等层面完善整个政策体系，一园一策，设立园区量身定制的规范标准。

其次，优化工业园区的政策类型，弱化行政强制，引导经济激励型政策，深化经济杠杆作用。例如推进排污权交易制度在园区的运用，培育园区环境污染的第三方治理市场，对违规运营企业进行信息公开，引进第三方环保服务商。发挥行业协会的自主性，变“园区-企业”为“园区-行业协会-企业”的管理，从而下沉管理重心，赋予企业更大的自治自由。

再次，要以数据为抓手，强化全过程管理和跟踪。将企业基础信息如经营数据资料、环境信息网络资源等数据库，在过程管理中分时间段、分行业不断进行历史数据的对比，作为后续动态管理的参考。

最后需要强调的是，此前的政策文本分析中，从未出现对园区环境管理收益测评和工业园区管理成本的指标，这可能造成为达标而成本过大，或是引入了所谓不相干的“绿色企业”以创建“绿色园区”。所以，分析“成本”有效性，在园区环境管理中非常迫切。 （作者为复旦大学环境经济研究中心博士）

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