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王守清:把PPP当成天上掉下的馅儿饼,自然做不好

时间:2018-03-14 来源:环保创业邦 作者:

截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台项目库共收录PPP项目14424个,总投资额18.2万亿元。短短4年间,我国已经成为全球最大的PPP市场。与此同时,PPP的快速发展衍生出不少行业乱象,也引起了中央各部委的高度重视。

继财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称“92号文”)和国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(以下简称“192号文”),春节前夕,国家发展改革委和财政部联合印发《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力,严格防范地方债务风险的通知》,PPP迎来了强监管周期。

就PPP目前的发展现状以及面临的机会与挑战,本刊近日专访了清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授。

把PPP当成天上掉下的馅儿饼,这是念歪了经

环境经济:早在2004年,住建部就曾颁布126号文,在市政基础设施的六个领域全面推行特许经营,但在2009年到2013年长达5年时间里,其发展几乎陷入停滞。而从2014年至今,PPP一路高歌猛进,异常火热,您认为背后的原因是什么?

王守清:从国际上来看,基础设施建设对任何一个国家的发展以及对人民群众生活水平的提高都具有重要的意义,这本身就是一个需求。而基础设施建设过去主要由政府来做,但政府没有那么多钱或短时间拿不出那么多钱,就需要社会资本来参与。

具体到我国来看,2013年底,党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施建设和运营”。随后,2014年财政部和国家发展改革委等多部委力推PPP。得益于政策的利好,PPP签约量一下子就上去了,形成了这样一个高潮。

为什么中央要力推PPP呢?主要有3个目的。一是为了减少地方政府债务。2013年,国家审计署审计出来的地方债余额近20万亿元,这一方面与我国中央和地方财权、事权不匹配有关,很多地方政府利用融资平台公司举债,另一方面地方政府做了大量的BT项目,20万亿地方债很大一部分是由BT造成的。中央认为长此以往会产生系统性风险,所以力推PPP,首要目的就是为了减少地方债务。

二是为了提高公共服务供给的质量和效率,这也是PPP的本质。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾说过:“花自己的钱办自己的事,最为经济;花自己的钱给别人办事,最有效率;花别人的钱为自己办事,最为浪费;花别人的钱为别人办事,最不负责任。”

过去,政府用纳税人的钱给老百姓提供公共产品,全世界事实也表明这是最糟糕的,当然这是从统计意义上说的。现在做PPP就不一样了,政府授权社会资本,社会资本用自己的钱或者借来的钱,替政府给老百姓提供公共产品,政府的责任就是重点关注产品质量、服务水平和单位价格,切忌承诺回报率。如果承诺回报率,企业几乎不承担什么风险,也没有太大动力去提高效率和改进服务,甚至可能有意做大成本。对社会资本而言,需要注意的是,“没有金刚钻,不揽瓷器活”,如果所提供的产品或服务不能符合政府的要求,则可能因政府和使用者要求拒绝支付或非足额支付甚至罚款而亏本。

三是服务于“一带一路”。“一带一路”沿线国家大多数是发展中国家,基础设施建设需求旺盛,为我国社会资本提供了广阔的市场空间。但是,PPP比较复杂,而且这些国家中风险较大,所以我们国家力推PPP还有一个原因就是希望国内企业先在国内好好做,在干中学、边干边学,搞清楚弄明白,以便将来企业更好地“走出去”。

环境经济:虽然这4年PPP得到了快速发展,但业内有这样一种说法,“PPP是被念歪了的经”。对此,您怎么看?

王守清:我觉得这不是PPP本身的错。很多人没有正确理解PPP,把PPP当成了天上掉下的馅儿饼,做PPP的动机就不对。

首先从地方政府这儿,有些人就把经给念歪了。地方政府没有足够的钱但要发展基础设施建设,国家又不允许地方政府随便举债,还把过去融资平台公司这条路堵死了,怎么办?2013年底全国财政工作会议提出“修明渠、堵暗道”,就是地方政府可以做PPP,而且用于支付和补贴PPP项目的钱不属于地方政府的债务,但财政部同时也规定每一年度用于支付和补贴全部PPP项目的支出不能超出一般公共预算支出的10%。

问题是,有些地方政府并没有严格执行10%的上限,最后就出问题了。我以前和现在都一直在说,在全世界PPP做得最多最好的国家中,PPP不过是所有公共产品交付模式中的一种选择,占比10%~20%,具体到我国,我觉得30%左右是比较合理的。过去几年一窝蜂都做PPP,显然要出问题。

除了地方政府,金融机构也有一定责任。金融机构过去几十年主要依靠放贷的利息差赚钱,而且其经验证明,贷款给政府最可靠,其次是央企和国企,贷款给民企最容易出问题,所以金融机构做PPP,只要政府出函、央企和国企投资者提供母公司担保就放贷,而非基于项目本身的现金流(合规来自政府或使用者),打各种擦边球。

此外,金融机构真正懂基础设施和PPP的专业人才严重匮乏,与其人才构成不无关系。PPP是基于项目融资。所谓项目融资,是通过项目去融资,即通过期望收入、项目资产、合同权益为主去融资。换句话说,金融机构应该看项目行不行,有没有足够现金流,看做项目的人,看交易的条件,而不是看政府担保和投资者母公司抵押给金融机构多少东西。

归根到底,还是金融机构固守传统,依赖于政府信用,依赖于央企、国企信用,不太在乎项目本身的现金流。金融机构必须打破固有传统观念,不能老舒舒服服地躺着挣钱,应该增强做PPP的能力。

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