热点聚焦：大部制落定 解读“大环保”

时间：2018-03-15 来源：南方周末 作者：刘佳

历史钩沉与国际经验

环境保护工作在中国起步之早，可以追溯到1972年。杨朝飞记得，那一年，中国派出代表团至瑞典参加第一届联合国人类环境会议，第二年国务院即决定在北京召开中国第一次环境保护会议，作出了“加强环境保护的决定”。

1974年，国务院环境保护领导小组成立，这是一个高层的环保协调机构，办公室挂靠国家计委（现发改委），为国务院设立的最早的环境保护领导机构，环保机构尚未纳入政府序列。

1982年，第五届全国人大常委会第23次会议决定，将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室合并，组建城乡建设环境保护部，部内设环境保护局。这时的环保机构第一次正式纳入政府序列。

1984年，国务院环境保护委员会成立，其任务是：研究审定有关环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织协调全国的环境保护工作，办事机构设在城乡建设环境保护部内部的环境保护局。

杨朝飞介绍，彼时成立国务院环保委的一个背景是，环保涉及的部门太多，光靠一个部门的内设局级单位根本无法协调管理。此后，随着环保机构职的能增强和编制的增多，国务院环保委被撤销，其协调职能也随之划归环境保护总局。

在后来2008年的大部制改革中，有专家曾经感叹，“国家环保总局甚至不具备以前的国务院环保委的协调功能，没有统一监管机构的权威。”

包存宽也认为，这至少在较长一段时间缺乏部际之间的有效协调。国外也有类似做法，比如美国总统可持续发展委员会，就曾在生态环保体制改革问题中承担调研报告、提出建议。

事实上，有不少国家设置了自然资源管理、生态环保的部门。比如，冰岛的环境和自然资源部，德国联邦环境、自然保护、建设和核安全部，法国的法国生态、可持续发展及能源部。

国务院发展研究中心资环所副所长常纪文曾经撰文介绍：在一些国家，环境问题具有复杂性和跨部性，会在中央政府内设立了一个由政府首脑牵头的部际委员会，比如意大利设有环境问题部际委员会，日本曾经设立了公害对策审议委员会。部际委员会的职权是制定环境保护政策、协调各部的环境资源保护职能和行动。

而在一些环境问题相当严重的国家，政府首脑或国务委员或部务委员会委员往往兼任或专任该机构的领导，因此该机构的级别可能比一般的部的权限更大或更有权威。

社会共治的大格局

环境问题的另一痛点是如何环保和经济的关系。从此前的考核GDP到现在的绿色政绩，既要经济发展，又要环境保护的理念逐渐深入人心。

“机构职能的理顺和发展观的改变就像两只手，离开哪个都不能从根本上解决问题。”杨朝飞说。

对官员损害生态环境的责任“终身追究”以及“党政同责”、约谈、督察风暴……在对地方政府的环保约束上，各类软硬手段频繁亮剑，牵住了“一把手”这个牛鼻子。

不过，包存宽看来，让环保督察来解决环境与经济问题，制度成本过高。要想实现“绿水青山就是金山银山”的发展观，就得“春风化雨”而非“疾风暴雨”，更高层级的协调机构才是关键。

毛寿龙认为，过去多年国家治理环境力度很大，运用了很多手段，投入了很多资源，“其实是国家治理体系的变化，和环境保护系统本身的机构变化没有太大关系。”

在毛寿龙看来，这次的机构改革方案，只是从机构层次为生态环境的改善提供了条件，今后还需要多方面努力，其中既包括宏观经济政策的发展，对生态环境的重视，以及环境部门自身的能力建设。

政府职能的调整也只是环境的社会共治的一部分。环保并非环保部门一家之责，政府一方之力，还需企业创新、公众参与。十九大报告提出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。

中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅在2017年第6期的《中国环境管理》中撰文指出，国际上环保市场专业化服务体系和民间公益组织体系已获得比较广泛的发展，各种市场主体和社会组织成为环境保护的重要支柱。

他尤其建议，完善社会组织和公众参与生态环境决策的机制，建立政府与社会各界的沟通协商机制，在政策周期的各个环节，进行充分协商。

近年来，越来越多环保组织从盯烟囱、测水质、举牌子、“找麻烦”，到受邀参与地方环境治理中，曝光问题、提出方案、推动信息公开、参与政策倡议。

包存宽期待，未来的环境治理格局会形成顶层协调机构负责制定政策，政府及其职能部门负责落实实施，公民、社会组织、检察、监察等监督的格局，实施和监督分离，互相制衡，“不能既是裁判员又是运动员。”

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