浅析城市供水行业存在问题、发展趋势与立法建议

时间：2020-07-31 11:14:17 来源：给水排水 作者：高伟 章林伟 刘锁祥

02 发展趋势

2.1 坚持以人为本，抓牢龙头水达标的基本目标

人民群众是饮用水安全保障工作的服务对象，让人民满意是城市供水行业永恒不变的发展目标。随着人民生活水平的提高和水质标准的提升，人民群众对饮用水水质越来越关注。推进饮用水安全保障工作，一定是坚持以人民为中心的发展思想，着力解决饮用水安全保障领域人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，瞄准龙头水达标，确保水量足、水压稳、水质好，这既是饮用水安全保障工作必须抓牢的基本目标，更是城市供水行业必须坚守的基本底线。

2.2 注重系统治理，强调饮用水安全保障的整体性

饮用水安全保障涉及水源保护、水质净化、水泵加压、管网输配等多个环节，涉及规划、设计、建设、运行维护等多个过程，涉及政府、企业、百姓等多个主体。推进饮用水安全保障工作，一定是注重多部门合作、多方参与、多环节统筹的系统治理，强调饮用水安全保障的系统性、协同性、整体性，实现饮用水安全保障系统的全过程统筹和系统化管理。

2.3 突出服务定位，注重提升供水服务水平

提高城市供水行业服务质量，有利于深化城市供水行业改革、提升城市供水行业整体竞争力、持续优化城市营商环境、提升公众对公共服务行业的信任度，是更好满足人民日益增长的美好生活需要、深入推进供给侧结构性改革的重要举措，对于推进城市高质量发展具有重要意义。推进饮用水安全保障工作，一定是突出供水行业公共服务这一根本定位，以提升城市自来水消费者满意度为出发点，强化服务能力、深化服务成效、优化服务保障，注重提升城市供水服务效率和水平，不断增强群众获得感、幸福感、安全感。

2.4 借力信息技术，推动供水行业转型升级

信息技术已经并将继续深刻改变传统产业生产经营方式。城市供水行业迫切需要信息技术添薪续力，逐步实现精准感知、在线处理、智能决策和科学管理；迫切需要信息技术带动革故鼎新，为城市供水企业优化资源配置提供新平台，进而突破产业发展的瓶颈制约。推进饮用水安全保障工作，一定是借力互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术，不断推动信息技术与城市供水行业的深度融合，不断促进城市供水技术创新、标准创新、服务创新和管理创新，为城市供水产业转型升级提供新动能、新模式、新路径，实现城市供水行业高质量发展。

03 立法建议

1994 年，国务院颁布实施《 城市供水条例》(简称《条例》) ，是迄今为止我国关于城市供水安全保障的唯一一部专门法规。《条例》实施25 年，对饮用水安全保障工作起到了积极作用，为各级住房城乡建设部门、各地城市供水企业提供了强有力的法律指引。但随着社会经济的快速发展，我国城市供水经营体制、管理方式等出现了较大变化，社会形势也发生了较大转变，城市供水安全保障工作面临着前所未有的更多新的挑战。为促进城市供水行业良性可持续发展，以更好适应饮用水安全保障工作的新形势，建议从以下几个方面着手，尽快开展《条例》修订工作。

3.1 更加坚定的公益属性定位

《条例》应赋予城市供水行业公益属性定位，将饮用水安全作为居民百姓的一项最基本权利。

首先，城市人民政府永远是城市饮用水安全保障的第一责任主体。各级政府要将饮用水安全保障放在坚持以人民为中心发展思想的首要位置，切实重视饮用水安全保障工作。政府应切实承担责任。在饮用水水源保护、设施基本普及覆盖、各种设备产品原材料质量的市场监管、公共供水设施的保护、反恐怖安全防范等各项基本保障方面，尤其是对于水源保护、突发事件应急处置等企业无法控制的相关工作，政府都应该当仁不让。政府要加强监管。这里的监管对象不是狭义上的城市供水企业，而应理解为：对于任何人、任何组织以任何形式侵犯供水系统，威胁或可能威胁供水安全的行为，政府都应严惩不贷，否则将是对人民饮水安全的不负责、对人民基本权利的不负责。

其次，保障城市供水安全人人有责。城市供水安全保障工作，表面上看是解决城市用水问题，实际上涉及社会稳定、涉及国家安全，这不是一个部门的事情、也不是一个企业的事情，应该是全社会的责任。全社会都有保护城市供水设施的责任和义务，都有保障城市供水安全的责任和义务。

最后，需要强调的是，城市供水企业作为供水安全保障事业的核心，需得到应有的支持与重视。企业的经济效益直接影响企业的生存、发展，进而影响企业的服务效率和能力；一个生存都难的企业，根本不可能提供持续优质服务。《条例》应明确政府给予供水行业必要的政策支持，重点是合理的水价调整机制，根据城市供水成本变化和准许收益等，定期据实调价，确保水价应调必调、未调必补，财政资金支持或补贴应纳入同级财政预算；此外，在土地划拨、用电、税收等方面给予适当优惠。这样更有利于城市供水企业落实公共服务责任，更有利于城市供水行业可持续发展。

3.2 更加明晰的权责划分机制

《条例》应明晰城市供水安全保障工作相关方的权责，做到分工明确、各司其职，进而形成合力。

（1）建立中央与地方共同事权的管理体制。 我国各地经济社会发展条件不一，设施供给能力不均衡问题依然存在。如2018 年西部地区城市供水普及率低于全国平均水平近3 个百分点，西部地区一些城市甚至不能满足24 h 连续供水的需求；再如2018 年全国县城用水普及率约为94%，远低于城市用水普及率(98.4%)，县城供水能力有待提高。推动公共服务均等化，让每个老百姓都享受到安全放心的自来水服务，中央应承担一定责任，对经济发展落后地区、对城市供水薄弱环节等给予专项支持。

（3）建立各部门通力合作的管理机制。 饮用水安全保障涉及环境保护、水利、住房城乡建设、卫生、市场监管、公安、发改、财政、国资等多部门，涉及《 水法》《水污染防治法》《 传染病防治法》《 产品质量法》《物权法》《建筑法》《 物业管理条例》等法律法规，应积极推动城市供水安全保障各类信息、资源在跨部门间的快速传递、充分共享、有效集成。在水源保护与信息共享方面，无论是日常工作行为(包括开闸放水、拦坝蓄水，工业企业等固定源的监管，危化品或危险废物运输车辆、 船舶等流动源的监管)，还是突发意外事件(包括偷排偷放等环境违法行为，安全生产或交通事故导致的突发泄漏，公共卫生事件等)，都应及时将相关信息共享于城市供水主管部门、城市供水企业，以便上下游、左右岸彼此之间留有充足的安全缓冲空间；在突发事件应对方面，应制定应急预案，明确生态环境、水利、城市供水、卫生健康等部门的责任，首先由卫生健康部门对水质健康风险进行评估，再针对不同类型突发事件采取相应的处置措施，确保有序应对。

（3）强化城市供水主管部门监管权力。城市供水主管部门负责城市供水的日常监督管理工作，充分授予其监管权力有利于更好、更有效地监管。城市供水设施建设改造运行维护与城市建设管理工作密不可分，《条例》应继续明确由住房城乡建设部门负责管理城市供水。一方面，将长期以来形成的成熟制度，如以结果为导向的城市供水水质督察、以过程为重点的规范化管理考核等制度，上升到法规层面，强化行业监管责任。另一方面，在各级政府层面，建立由城市供水主管部门牵头的城市供水安全保障协商协调机制，定期协商协调解决城市供水安全保障工作中遇到的问题。

3.3 更加合理的市场竞争机制

《条例》应充分发挥市场竞争机制，推进城市供水行业(企业、个人)优胜劣汰、良性发展。

（1）明确特许经营企业资格、规范特许经营程序。城市供水技术、政策的专业性都很强，运营企业的管理、 技术、 资金、 设备等水平直接决定了运营效果。《条例》应对运营企业的法人资格、制度建设、人员配置、业绩和经验等提出要求，推动建立以诚实守信为基础、以合同约束为手段的管理机制。需要说明的是，引入市场机制与市场化不同，应在坚持城市供水行业公益属性和设施资产公有制的前提下，鼓励地方政府结合当地实际，通过公私合作(PPP) 、政府购买服务、特许经营等方式吸引具有专业能力的社会资本参与供水设施改造、建设和运营，通过市场机制调控和配置支撑城市供水行业发展的资金、人才等资源，促进城市供水行业及其上下游企业的优胜劣汰和产业的转型升级，提升城市供水行业服务效率和水平。

（2）推动提升产业集中度。《 条例》应鼓励城市供水行业相关企业集团化发展，促进优势企业做大做强，发挥大型企业专业化运营、规范化管理、规模化效应的优势，推进跨地区兼并重组、跨区域综合服务等，适度提高产业集中度，提升城市供水行业专业化水平、服务质量和效率。鼓励、引导优势企业采用多种模式进行兼并重组；适度提高城市供水行业及其上下游企业技术与运营门槛，倒逼技术落后、规模小、管理效率低的小型企业实现“关、停、并、转”。

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