专家视角：生态环境损害赔偿制度改革5年回顾与展望

时间：2020-12-31 15:12:33 来源：环境保护 作者：季林云 孙倩 齐霁

探索多样化责任承担方式，改善生态环境，增强获得感

《改革方案》明确提出，要体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复；生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。实践过程中，多样化的责任承担方式促使生态环境得到及时有效修复，当地居民收获了良好生态环境，公众的生态环境权益得到切实维护。

20122015年，贵州息烽诚诚劳务有限公司将污泥渣运往息烽县大鹰田地块内非法倾倒，堆存量约8万米3。在改革以前，由于相关索赔主体、程序规定缺失，贵阳市环境监察支队只能对责任企业进行行政处罚，对公众反映强烈的环境损害无法采取相应措施。《试点方案》发布后，原贵州省环保厅作为省政府的代表与义务人进行磋商，两家赔偿义务人承担生态环境损害赔偿责任900余万元。大鹰田地块现已完成生态恢复，泥渣得到清理，荒地复绿，百姓拍手称赞。在绍兴上峰公司大气污染案中，涉案企业以替代修复方式承担生态环境损害赔偿责任，将当地一处“垃圾场”修复建设为生态警示公园，不仅改善了当地的生态环境，也成为周边居民的休闲、娱乐场所，实现社会效益、环境效益的统一。

改革存在的困难

生态环境损害赔偿制度改革全国试行取得了初步成效，但还存在着一些困难和问题，制约改革的深入推进。

机构、人员配置严重不足

目前全国各地均未设置负责生态环境损害赔偿工作的专门机构，且基本未配备专门负责相关工作的人员。生态环境损害赔偿制度改革是一项新的探索性工作，缺乏可供借鉴的经验，但是改革涉及专业的技术问题和复杂的法律问题，对地方生态环境部门工作能力提出了很高的要求。《民法典》通过后，生态环境损害赔偿案件数量预计将大幅增加，随着未来生态环境损害赔偿工作由专项改革转入常规化业务工作，基层工作人员的配置和能力限制将更加明显。

生态环境损害鉴定评估基础研究薄弱

尽管目前已经初步构建了覆盖全环境要素的生态环境损害鉴定评估技术体系，但由于生态环境损害范围广泛、问题复杂，目前部分领域的技术体系尚有待加强，特别是因果关系分析方法、生态服务功能价值量化等关键技术的研究基础相对薄弱，距离生态环境损害的“精准评估”仍有差距。

生态环境损害赔偿立法仍有缺失

目前我国法律已明确了生态环境损害赔偿的责任范围和承担方式，对部分情形损害也从实体权利上确定了行政机关的生态环境索赔权，初步形成了生态环境损害赔偿制度。但是，作为一项涵盖追责情形、赔偿范围、索赔主体、职责分工、责任人范围、责任承担、调查与磋商、鉴定评估、诉讼程序、执行监督、资金管理等实体和程序体系全面的改革制度，生态环境损害赔偿的程序和要求需要进一步明确细化[5]。对生态环境、自然资源等多个索赔部门的职责分工及衔接，生态环境损害赔偿责任多样化的执行方式，生态环境损害社会化承担等重点内容缺少具体规定，需要对环境保护法及有关环境保护单行法、资源管理类法律进行修改完善。

结语及展望

经过2年改革试点和3年全国试行，生态环境损害赔偿制度改革取得了积极成效，在全国范围内初步构建了生态环境损害赔偿制度。下一步，还需要进一步深化改革，加强顶层设计，建立长效机制，推动专门立法，建设更为完备的生态环境损害赔偿制度。

加强顶层设计，建立生态环境损害赔偿的长效机制

在实践的基础上，出台指导下一步改革工作的规范性文件，推动将改革成果进一步上升为国家法律，推进生态环境损害赔偿制度纳入《环境保护法》和有关环境保护单行法的修订；完善各地赔偿工作机制，促使生态环境损害赔偿工作规范化、精确化、科学化，推动建立适应制度化、常态化的生态环境损害赔偿工作形势的中央和地方索赔机构人员队伍。

加强鉴定评估技术基础研究，完善生态环境损害赔偿的技术保障

通过组建国家重点实验室等形式，加强生态环境损害鉴定评估技术基础研发；重点攻克基线确定、因果关系分析、损害量化等关键技术难点问题，完善鉴定评估技术方法；建设生态环境损害赔偿与评估基础数据平台，开发配套模型工具，提升生态环境损害赔偿工作技术支撑能力。

研究专门立法，建设相对完备赔偿制度和最优方案

从长远来看，生态环境损害赔偿专门立法是建设更为完备制度的最优方案，能够构建涵盖生态环境损害赔偿的实体和程序规定，从赔偿权利人的组织机构和职责分工、赔偿责任范围、赔偿方式与修复途径、磋商与诉讼要求、资金使用和管理、修复与效果评估等方面进行系统规定。

作者介绍

季林云：生态环境部法规与标准司二级调研员

孙倩：生态环境部环境规划院

齐霁：生态环境部环境规划院

文献来源：季林云, 孙倩, 齐霁. 刍议生态环境损害赔偿制度的建立生态环境损害赔偿制度改革5年回顾与展望[J]. 环境保护, 2020, 48(24): 9-15.

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