专家视角：生态环境损害赔偿制度改革5年回顾与展望

时间：2020-12-31 15:12:33 来源：环境保护 作者：季林云 孙倩 齐霁

摘要

回顾2年试点和3年全国试行，生态环境损害赔偿制度改革取得了积极成效。一方面，实践案件更加丰富，从试点期间的27件，到3年试行后的2700余件生态环境损害赔偿案件，涉及赔偿金额已超过53亿元；另一方面，制度框架初步搭建，在国家和地方立法、相关工作机制、诉讼规则、技术规范体系和资金保障等方面取得了重要进展和阶段性成果。5年改革实践充分验证了中央决策部署的正确性，在中央和地方的共同努力推进下，生态环境损害赔偿制度在全国范围内已经初步构建，但还存在机构、人员配置不足，生态环境损害鉴定评估基础研究薄弱等问题，需要通过继续加强统筹调度，完善长效工作机制，补齐鉴定评估基础研究短板等措施，进一步深入开展改革实践，逐步建设更加完备的生态环境损害赔偿制度。  

引言

建立健全生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系建设的重要组成部分，是党中央、国务院作出的重大决策部署。在吉林等7省（市）生态环境损害赔偿制度改革试点的基础上，2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称为《改革方案》），部署自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。在中央和地方的共同推进下，改革取得了积极成效，在推动国家和地方立法、规范诉讼规则、完善技术和资金保障等方面取得了重要进展，在全国范围内初步构建了生态环境损害赔偿制度。在这个时间节点，有必要回顾五年来改革实践情况，验证生态环境损害赔偿制度设计实施效果，分析存在的问题和困难，对改革的进一步深入开展提出展望和设想。

改革的背景和脉络

改革的背景

第一，生态环境损害赔偿制度改革是生态文明建设的重要内容。在改革之前，我国环境污染和生态破坏行为导致人身、财产损害的赔偿法律制度体系已经相对完整，但对生态环境自身遭受的损害，存在立法规定缺失、索赔主体不明确、索赔途径不畅通、评估规范不健全、资金管理机制未建立等诸多问题[1]，环境违法行为只需要承担行政和刑事制裁，而无须承担或没有足额承担民事赔偿责任，进而引发违法成本低，“企业污染、群众受害、政府买单”等困局。2014年以来，腾格里沙漠污染案、秦岭北麓生态破坏案等系列案件的爆发，促使国家和民众更为关注谁来替“不会说话”的生态环境“代言”，谁来追究义务人的赔偿责任，谁来修复受损的生态环境等问题。

党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设做出了顶层设计和总体部署，把生态环境损害赔偿作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，要求实行最严格的损害赔偿制度，把环境损害纳入经济社会发展评价体系[1]。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》则进一步提出，“建立独立公正的生态环境损害评估制度”“加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”“形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的制度体系”。

这项改革从一开始就充满了自上而下的色彩，肩负着使造成生态环境损害的违法者承担应有的赔偿责任、及时修复受损生态环境，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要并提供坚实制度保障的使命。

第二，原环境保护部先期开展的生态环境损害鉴定评估技术研究和试点为改革奠定了坚实的技术保障。自2008年原环境保护部组织有关单位开始研究环境污染损害鉴定评估技术方法，于2011年5月发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，部署在全国范围开展环境污染损害鉴定评估，并组织在河北、江苏、山东、河南、湖南、重庆、昆明、绍兴等地方开展鉴定评估试点。通过学习国内外经验，经合试点实践，原环境保护部先后出台了《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅰ版）》《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》等技术规范，为生态环境损害的鉴定评估提供了最初的技术参考。在此基础上，试点地方依托相关技术机构展开鉴定评估案件实践，积累了一定的经验。正因为有这些研究基础和技术团队，2015年开展的改革试点才能有技术支撑，避免陷入因缺乏技术规范和队伍，案例实践难以启动，损害赔偿“无米下炊”的窘境。

随着改革的推进，2016年以来原环境保护部又陆续发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》等专门针对生态环境损害的系列技术指南，规范生态环境损害鉴定评估工作。

第三，建设一个政府主导的生态环境损害赔偿制度必要且可行。2012年，全国人大常委会通过了关于修改民事诉讼法的决定，首次将公益诉讼制度写入民事诉讼法。对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼[2]。2014年4月修订的《环境保护法》进一步规定，符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。那么，是否还有必要设定一个以政府为主导的生态环境损害赔偿制度？笔者认为，符合条件的社会组织，开展了大量的环境公益工作，值得赞赏和尊敬，但受限于人员数量、技术积累以及资金支撑等因素，社会组织难以成为推动受损环境得以有效修复的主力军。检察机关处于法律监督者的地位，且其在环保专业技术以及监管情况了解程度上存在一定短板，应该以推动其他相关主体推进工作为主。而地方政府对本地区生态环境质量负责，有关部门对生态环境保护存在监管职能，对于环境污染和生态破坏的情况更为了解，也具有相关的技术能力和专业力量，能够支撑生态环境损害的调查和取证[3]。因此，由政府作为赔偿权利人主导提起生态环境损害赔偿，具体工作指定有关部门或机构负责，在制度设计上是必要的也是可行的。

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