从进水超标导致出水超标现象 看依法行政下情理法的统一之道

时间：2021-01-25 16:15:48 来源：JIEI创新实验室 作者：王凯军

导读

2020年12月14日，生态环境部发布《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》（以下简称《通知》），对“进水超标导致出水超标”的一类问题进行了明确的责任划分。给出了明确的说法。近日，清华大学王凯军教授就此问题接受了采访，并整理成文发布。文章采用第一人称叙述形式呈现。

王凯军 清华大学环境学院教授

记得在2020年两会前夕，由全国工商联环境服务业商会组织的媒体见面会上，有媒体追问会长，希望了解2019年媒体见面会提出的进水超标导致出水超标的议题，在两会上反映后有没有结论。我接过话题，大概介绍了一下生态环境部正在做的事情。

从2019 年开始，生态环境部邀请有关地方政府、地方生态环境部门、运营单位、纳管企业、行业专家、行业组织等社会各方，多次召开座谈研讨会。在编制期间又赴多个省份开展现场调研，实地了解不同污水处理厂存在的问题和困难，听取改进管理工作的意见和建议。

我的回答后来被一些媒体挖掘了出来，报道“清华大学环境学院教授王凯军透露了环境部正在制定相关文件”。在我“贸然”回答这个问题时，我以为《通知》会很快公布出来，实际上，时间过去了半年多，到去年底才与大家见面，期间又经历了多次研讨、修改、征求意见等，我也帮助修改过一些内容。从中可以看到环境部对于这一情况的重视及踏实的工作作风，直面焦点问题、从解决问题出发，体现了深化“放管服”改革的精神。

出台背景

企业进园区改变了工业废水治理模式

《通知》在此时的出台，一个很重要的原因是工业企业大批进园区，污水处理标准提升、环境管理加严，污水处理的管理方式及对象都发生了较大变化。特别是工业园区化的趋势日益显著：出于工业污染控制及土地集约利用的考虑，近几年工业企业加快向工业园区集中。目前，全国各地设置的各类型园区数量已超过6万家。

高度集中的园区，带来了集中污染的风险。因为一些工业园区盲目扩张、粗放发展，环保监管薄弱，造成环境污染严重，环境风险隐患突出。环境部前期还专门针对此问题发布了《关于加强工业园区环境保护工作的指导意见》。

工业企业进园区的过程，也改变了以往工业废水治理的模式。在此之前，主要是由工业企业自行处理。而随着工业企业园区化，部分工业废水可能与市政管网开始发生关联，其中企业排水纳入市政管网或专门管道，委托第三方市场化运行。

这一类污水处理厂的数量已经大大超过了城市污水处理厂的数量，是现在乃至今后一个时期环境管理的重点。这些与市政管网发生关联的园区，所在位置及污染特征不尽相同，因此，对污水处理运营企业产生的影响也有所不同。

多方参与链条，多种冲突情境，以及配套管理机制的不健全，不可避免地造成了一批典型冲突案例。其中最受媒体关注的就是“进水超标导致出水超标”的情况下，运营企业该不该作为“背锅侠”接受处罚，以及衍生出的各方责任划分等话题。污水处理厂、地方环保主管部门都承担了颇高的环境治理成本，承受着巨大的环境治理风险，无论处理结果是什么，都是一个“双输”的结果。

于地方环境管理部门而言，面临两难境地：对出水不达标的企业罚款，是依法行政、依法治污，履行其监管职责。执法，给守法污水处理厂带来负担；不执法，自身则面临着不依法履行职责的政治风险。但在该类执法过后，地方政府往往面临大量诉讼、调解等工作，无疑会耗费大量的人力、精力成本。

于污水运营企业而言，更是损失巨大：要承担因应急处理、工艺受损而产生的额外成本；还要面临因出水不达标而产生的环境行政处罚、环境刑罚，以及随之而来的联合惩戒。即在缴纳行政罚款之外，还受财税78号文的影响，3年内不享受增值税即征即退政策。

更感“委屈”的是一些已经及时报告、及时启动应急预案但仍因超标被罚的企业：“这是一件谁来都做不好的事情，我已经履行了责任，为什么上游企业乱排污需要我来买单？”

而在政府与运营企业陷入争论、进入诉讼时，参与链条的第三个主体纳管企业，通常处于沉默状态，不发一词。“进水超标”案件也增加了社会的环境治理成本，由全社会为个别工业企业的排污行为买单。

在多起实际案例中，各地处理方式不尽相同，有些地区对污水厂免于处罚，有些地区则认为“不构成免责理由”。争端不断发酵，使得环保执法从行业监管手段逐渐演化为一项社会热点话题，损害政府形象，给企业带来负担，造成了大量社会资源的浪费。

在此情况下，环境部对该类事件高度重视，《通知》也在企业、专家、政府等多方力量的沟通下诞生。

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