法规解读：《排污许可管理条例》的特点、挑战与应对

时间：2021-05-13 19:57:00 来源：环境保护 作者：刘宁 汪劲

摘要

《排污许可管理条例》的颁布实施是我国环境治理基础制度改革的关键落子，凸显出诸多特点：健全规范，提升了排污许可管理的法治化；多元互动，提升了管理的交互化；分类管理，提升了管理的精细化；在线管理，提升了管理的信息化。与此同时，《排污许可管理条例》在实施中也面临着监管范围模糊、企业守法困难、生态环境部门监管困难、制度衔接和整合不顺畅等诸多问题。为保障新法的顺利施行，应尽快明确排污监管范围，提升排污监管能力，助力企业遵守排污许可制度，确保各项环境管理制度之间的合理整合和有效衔接。

2020年12月9日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过了《排污许可管理条例（草案）》。2021年1月29日，国务院发布了《排污许可管理条例》（以下简称《条例》），并于3月1日正式施行。《条例》的颁布实施是我国生态文明建设进程中的一件大事，标志着以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系建设进入法治化发展的新阶段[1]。《条例》分为总则、申请与审批、排污管理、监督检查、法律责任、附则6章，共51条，建立了系统的排污许可证申请、核发以及事中事后监管体系，为实现固定污染源“一证式”管理提供了法规基础，为生态环境质量的改善提供了制度利器。

作为环境治理基础制度改革的关键落子，《条例》是我国多年来在排污许可领域实践和探索的成果。在《条例》起草过程中，面对诸如固定污染源排污许可全覆盖的实现、排污许可与相关制度的整合衔接等重大焦点问题，立法者在制度设计上守正创新，形成了最终解决路径。然而，创新也意味着有所取舍，《条例》在呈现出诸多亮点的同时，在立法构建上也存在一些顾此失彼、应对不足的情形。本文将结合立法过程中的争议问题和最终取舍，分析《条例》在实施中可能遇到的问题并提出应对方案，以期为排污许可制度得到更好的推行提供参考。

《条例》的特点

总体而言，《条例》在多年探索、实践积累、经验借鉴、问题倒逼的基础上，在一些重大问题上形成了解决路径[2]，并呈现出以下特点。

健全规范，提升管理的法治化

《条例》的制定健全了排污许可制度的规范体系和规范内容，有力提升了排污许可管理的法治化。

《条例》的制定是国务院履行立法义务的体现，为排污许可制的实施提供了法规保障。在《条例》颁布实施之前，我国国家层面的排污许可法制体系主要由《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律、《排污许可管理办法（试行）》《排污许可证管理暂行规定》等部门规章和部门规范性文件以及一些技术规范构成。其中，已有的法律仅对排污许可制度作了原则上的规定，缺乏可操作性；部门规章和部门规范性文件位阶较低，其享有的立法权限无法覆盖许可的全部事项；排污许可规范体系中缺乏专门的执行性法规。事实上，2008年修订的《水污染防治法》和2014年修订的《大气污染防治法》早有规定，对于水污染和大气污染防治领域的排污许可，“具体办法和实施步骤由国务院规定”。依据2015年修正的《立法法》第六十二条，法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定。可见，《条例》的颁布实施意味着国务院完成了法律赋予的立法义务，弥补了排污许可规范体系中缺少配套法规的缺陷。

值得一提的是，《条例》在制定过程中常因进度不足而遭受批评和质疑。需要指出，尽管我国排污许可制度起步较早，但是在长期的环境法制服务于经济发展的历史潮流中，排污许可制仅被定位为与总量控制制度紧密相关的附属制度，排污许可证也只是污染总量分配的凭证，这使得排污许可的实践极为有限。因此，在排污许可制度定位偏颇、实践贫瘠、基础性工作尚未铺开的情况下，条例制定的条件并不具备。党的十八大以后，排污许可作为生态文明建设的一项基础制度受到了前所未有的重视。2016年11月，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制度实施方案》，明确“将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度”，要求“制定排污许可管理条例”，并部署了排污许可制改革的时间表和路线图，排污许可基础工作迅速铺开。自此，政治家意志、现实需求、制度实践与排污许可立法活动形成了良好共振，为立法提供了内生动力和丰富素材，《条例》的制定这才得以实质性地快速推进。

除了健全了规范体系，《条例》的制定还完善了排污许可制度的规范内容。通过对排污许可证的申请与审批、排污单位的主体责任、排污许可的事中事后监管等事项作出全面规定，落实了排污许可制的法律属性（即行政许可的性质），为实践提供了细致有效的规范和指引。此外，为充分落实排污许可制度在固定源环境管理体系中的基础和核心地位，《条例》还将排污许可制度与环境影响评价制度、总量控制制度、固定污染源环境统计制度等已有环境管理制度进行衔接和融合，实现了对固定污染源的全周期、多方位、深层次的环境管理。

多元互动，提升管理的交互化

《条例》充分吸收了已有的排污许可实践经验，除了比较借鉴国外排污许可的经验方法以外，还与同期立法、系列配套标准规范以及实践中遇到的问题进行了充分的互动，提升了管理的交互化。

首先，《条例》在起草过程中，注重与同期立法的互动。以排污许可证的发证范围为例。在《条例》起草时，我国《土壤污染防治法》《海洋环境保护法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律也在同期制定或修订中，并计划针对相关主体排放噪声、固体废物的行为以及向土壤和海洋排放污染物的行为实施排污许可管理。为满足未来可能增加的对其他特定污染物排放行为实施排污许可管理的需求，《条例》第二条将发证范围规定为“依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者”，这意味着只要法律规定了排污许可内容，就可依照《条例》具体适用，颇有技巧地保障了发证范围的开放性。

其次，《条例》在制定中还注重与配套标准规范的互动。自《控制污染物排放许可制度实施方案》印发以来，大量的排污许可技术规范被制定发布，其内容涵盖排污许可证申请与核发、环境管理台账及排污许可证执行报告、排污单位自行监测、污染防治可行技术等诸多方面。结合《条例》中具体条款的指引，这些标准规范获得了普遍的强制约束力，为排污许可制的实施提供了有力的技术支持。例如，针对排污单位自行监测事项，原环境保护部于2017年发布了《排污单位自行监测技术指南总则》（HJ 8192017）。为实现法规与配套标准的协调配合，《条例》第十九条规定，排污单位应当按照排污许可证规定和有关标准规范，依法开展自行监测。

最后，《条例》在起草过程中还注重与实践中问题的互动。例如，《排污许可管理办法（试行）》《排污许可证管理暂行办法》等过渡性规范实施后，实践中对于企业自行监测数据能否作为行政机关的执法处罚依据产生了很大分歧。《条例》第二十九条对此进行了回应，规定了企业自行监测数据和生态环境部门手动监测数据等各种数据的不同位阶。再如，对于异常情况下持证企业排污超标的情形，《排污许可管理办法（试行）》将其认定为违证排污。然而，由于该种情形普遍存在且难以避免，实践中无论是排污单位还是执法机关均持较大异议。为此，《条例》第二十一条设立了异常情况报告制度，如果数据异常时排污单位及时报告并采取措施，就不认为是违证排污。

分类管理，提升管理的精细化

《条例》建立了排污许可分类管理制度，通过名录制将绝大多数排污单位纳入管理范畴，实现了对固定污染源的差别化、精细化管理。

在世界上实行排污许可的其他主要国家或地区，排污许可制度大多并不要求覆盖所有的排污单位，而是针对不同环境要素的污染行为分开许可，或针对某一设备设施进行单独许可1。与之不同，我国的排污许可是生产运营期排污行为的唯一行政许可，该制度在改革之初就被赋予了普遍性。2016年《中华人民共和国国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要推进多污染物综合防治和统一监管，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行排污许可“一证式”管理。这意味着我国的排污许可制度不是仅针对特殊主体，而是要覆盖所有的、数量极其庞大的污染物排放单位。

由于排污许可涉及的排污单位较多，各类排污单位的情况各有不同，不宜“一刀切”地实行同类管理。对此，《条例》特别规定了分类管理机制，根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，规定了两类需要申请取得排污许可证的单位，分别实行重点管理和简化管理，并通过名录制予以落实。同时，对于污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都很小的企业事业单位和其他生产经营者，《条例》设立了排污登记制度，无须申请取得排污许可证。排污许可分类管理机制在实现固定污染源全覆盖的同时，既可以确保行政机关对排污单位和排污数据进行整体把握，又可以有的放矢、在固定污染源管理上准确发力，无疑是一个良好的制度设计。

值得注意的是，排污许可分类管理的考量因素不仅包括“污染物产生量、排放量”等定量标准，还包括“对环境的影响程度”等非定量标准，在具备科学性和可操作性的同时，赋予了排污许可权责机关一定的裁量余地。这充分体现了以环境质量为核心的固定源环境管理制度改革的要求，有利于排污许可分类管理制度的落地与实施。

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