公益之诉，非追责之诉：对话最高检副检察长张雪樵

时间：2019-03-25 10:49:37 来源：南方周末 作者：谭畅

记者：你提到了跨行政区域侵害公益问题，你曾经说过，想从制度上探索建立跨区划的公益诉讼。目前这项工作进展如何？

张雪樵：关于跨区划公益诉讼的问题，检察机关一直在积极推进，但是在办理公益诉讼案件特别是跨省污染案件过程中，仍然存在一些亟须解决的难题。

一方面，从外部环境看，跨区划、跨流域的问题较多，比如说长江流经11个省份，污染行为在上游，污染后果在下游，常规性的属地管辖难以奏效。而且其具有的航运、供水、发电、灌溉等多种功能被分散管理，地区分割、条块分割、部门分割现象普遍，导致当前生态环境协同治理较弱，难以有效适应全流域完整性的管理要求。

另一方面，从内部制约看，司法办案仍然存在确定管辖难、调查取证难、司法鉴定难、法律适用难、从严惩治难等“五难”问题，特别是跨区划公益诉讼，面临着整体性保护不足、司法标准不统一、信息不对称、跨地域调查取证难、管辖权异议以及地方保护主义等诸多问题，而且现有法律对一些环境污染犯罪案件的规定不够明确，操作起来存在困难，司法实践中容易引起争议。

针对以上问题，我们在探索建立公益诉讼办案区域协调机制。

同时，对接法院集中管辖改革，我们也在推动检察公益诉讼案件跨区域集中管辖改革。在检察机关提起公益诉讼的案件管辖方面，实践中做法不一。最高检与生态环境部等9个部委联合会签的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚的意见》对此作了明确，在人民法院实行环境资源案件集中管辖的地区，需要提起诉讼的，一般移送集中管辖法院对应的检察院提起诉讼。这样操作，有利于统一掌握起诉标准，有利于提高案件质量。

突破环境案瓶颈尝试“先鉴定后付费”

记者：由环保组织提起的常州毒地公益诉讼，曾在一审败诉后被要求承担189万元的“天价诉讼费”。检察机关提起环境公益诉讼是否也面临类似困难？

张雪樵：检察机关提起公益诉讼与环保组织提起的公益诉讼相比，有一些不同之处，也可以说是这项制度设计的独特之处。

一是诉权基础不同。环保组织提起公益诉讼的重要基础是公众参与理论，通过鼓励更多的主体参与到公益诉讼中来，可以有效地实现对公益的保护。而检察机关提起公益诉讼诉权基础是宪法规定的法律监督职能。

二是诉讼的顺位不同。在生态环境损害发生后，环保组织的公益诉权是优先的，只有在没有法律规定的相对应的机关和社会组织，或者法律规定的机关和社会组织不提起诉讼的情况下，检察机关才会提起民事公益诉讼。也就是说，检察机关对于受损环境公益提起诉讼的保护手段具有兜底性。

三是性质不同。社会组织提起公益诉讼是权利，可以行使，也可以放弃。而检察机关提起公益诉讼的性质是权力，也是职责。

同时，我们也清醒地看到，检察公益诉讼工作也存在不少类似的困难和问题，特别是生态环境损害司法鉴定机构少、费用高、周期长，已成为制约检察机关办理环境污染案件的一个瓶颈。

2015年7月1日，检察机关启动公益诉讼的试点工作。（视觉中国/图）

记者：最高检打算怎么突破这个瓶颈？

张雪樵：我们以问题为导向，在2019年1月与生态环境部等九个部委联合会签了意见，充分发挥检察公益诉讼的独特优势，不断完善生态环境损害司法鉴定机制。

主要考虑从三个方面入手：一是针对司法实践中存在的司法鉴定委托难、鉴定标准不统一等问题，适当吸纳相关行政执法机关的鉴定检测机构，加快准入一批诉讼急需、社会关注的生态环境损害司法鉴定机构。司法部近日向最高检提供了最新的环境损害司法鉴定机构名册，目前，全国共有环境损害司法鉴定机构一百余家，鉴定人一千九百余名，除黑龙江、河南、西藏外，其他省份均有环境损害司法鉴定机构。

二是针对鉴定费用高的问题，探索建立收费管理和经费保障机制。探索将鉴定评估费用列入财政保障，还与相关鉴定机构协商，探索检察机关提起生态环境损害公益诉讼时先不预交鉴定费，待人民法院判决后由败诉方承担。

我们已与生态环境部南京环境科学研究所初步达成合作意向，尝试实行“先鉴定后付费”的协作机制。我们将以此为契机，继续与食品药品、土壤和水资源、化学化工等技术鉴定机构加强合作。

三是依法合理使用专家意见等证据。涉及案件专门性问题难以鉴定等情况，可以结合案件其他证据，并参考行政执法机关意见、专家意见等予以认定。

线索多起诉比例低

记者：不同于刑事案件由公安部门移交线索，对于公益诉讼，检察机关如何发现问题线索？

张雪樵：与刑事检察不同，公益诉讼更加注重主动监督、主动出击。具体而言，我们可以从几个方面去发现公益诉讼案件线索：

一是加强内部联动，加强检察机关内部的横向配合，注重公益与刑事、民事、行政检察部门的沟通协作，也充分发挥上级检察机关的纵向指导作用。

二是加强外部配合，建立公益诉讼线索移送、会商研判和信息共享机制。借助行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的经验做法，进一步明确线索移送标准，逐步实现生态环境和资源保护领域相关信息实时共享。

三是加快推进“智慧检务”建设，打造“互联网+公益诉讼”新模式。各地检察机关综合运用大数据、区块链、无人机、卫星遥感等现代科技，不断提升线索发现和调查取证能力。

记者：公益诉讼案件线索多，但真正进入法庭诉讼程序的比例很低。例如环境资源类公益诉讼，从2015年7月试点启动到2018年12月底，全国检察机关共收集案件线索16.4万余件，最终提起诉讼的只有4611件。检察机关对于什么样的案件要提起诉讼，有没有刚性要求？

张雪樵：检察机关在起诉之前应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关收到诉前检察建议后，在规定的期限内不依法履行职责的，检察机关才提起诉讼。

记者：如何判断行政机关是否充分履职？

张雪樵：是否充分履职的标准，目前法律无明确界定，我们通常把握三个要件：

一是从行为要件上看，是否有效制止了违法行为。

二是从结果要件上看，受损公益是否得到了有效保护。

三是从职权要件上看，在前面两者均未达到的情形下，是否穷尽行政手段。具体而言，如果已经保护了公共利益，并且不存在新的公益侵害，一般也就失去了督促其依法履职的诉讼空间。而如果前两者均未实现，但行政主体已经穷尽了法定的履职手段，就不宜对行政主体进行督促。

上一页页码：[<< 1 2 3 >>] 下一页 共3页