“当前PPP协议的形式内涵仍然在发展之中，几乎涵盖了所有的基础设施建设和公共服务领域，在新世纪准确把握PPP协议的内涵外延、法律属性、救济途径，是目前必须解决的理论和实践问题。” 黄永维总结说。
研讨会现场
在PPP项目中，合同的签署主体和直接实施主体都是社会资本设立的项目公司，但项目的实施仍然依赖社会资本自身的资金、技术以及管理能力。为了保障PPP项目的正常运作，政府需考虑项目公司或其母公司的股权结构是否会发生变化，是否会有不合适的主体引入到PPP项目的实施过程等一系列风险。因此，政府会制定相应的限定股权变更的条款，锁定期就是其中一种。所谓锁定期就是在一定期限内，未经政府批准，项目公司及其母公司不得发生合同规定中的任何股权变更等情形。
对于PPP条例里涉及到锁定期能不能转让股权的问题，惠诚律所合伙人、财政部及发改委PPP双库专家薛起堂说：“作为政府，经过招投标，费了半天劲招到一家央企，如果允许转让的话，随便转给一个小的民营企业，政府就不乐意转让了。如果不允许转让，这个项目后期融资困难，融资时收益权质押，即便有收益的项目，收益权质押肯定不够，如果要用股权质押，又不允许股权转让，就没有人借他钱。所以要考虑到实践当中可以设定锁定期，如果是用于投融资目的，政府同意的除外。如果定了不允许转让，后期拿股权质押贷款时就无法贷款。”
作为PPP良好实践企业的代表，中国水环境集团有限公司副总裁李峰认为，股权转让还应实事求是，之所以要限制股权转让和锁定期，都是为了避免风险。“随着设计、建造、交付主要风险告一段落，应该对其转让条款作出更放松的约定，有些资本不擅长建设和设计，但对运营很擅长，资本成本很低，可能在运营阶段介入，能够降低风险和成本。这样更有利于发挥各类资本的积极性，能够把更多经济要素吸引到PPP项目中来。”
《招标投标法》和《政府采购法》两者有很大区别，它们的适用范围不同、规范主体不同、监管部门不同，所强调的法律责任也不同。《招标投标法》属于民法的范畴，是为了规范招标投标活动及其当事人的行为，适用于平等主体、意志自治、自由交易，是一种民事行为，强调的是民事责任。而《政府采购法》更多的是规范政府机关单位的政府采购行为，强调的是行政责任。
薛起堂表示，“我一直在研究招标政府采购，从财政的角度来说更倾向于《政府采购法》，因为从PPP三种收费模式来看，都是政府采购。”
盈科律所合伙人，财政部及发改委PPP双库专家闫拥军则认为，公开招标、竞争性磋商的项目都是合法的。“对于利率来讲，设立竞争性磋商时，主要考虑到项目的复杂性，需要充分协商。但是后来竞争性磋商没有起到真正磋商的作用，目前来看弊大于利。现在各部委出台具体文件中，一般竞争性磋商方式不采用了。” 闫拥军说。
中国地质大学特聘教授李显冬表示，《招标投标法》最大的特点就是目的、功能扩大化。《招标投标法》是解决腐败问题的利器，解决腐败问题的利器是公开，而公开就是民主。
“在我们中标的这100多个项目中，这两种形式都有，不管是政府采购的方式也好还是招投标的方式也好，竞争性磋商和公开招标都涉及到了。越往后推行，越觉得用公开招投标方式进行推行质疑声比较小一些。”来自PPP良好实践的企业代表、北京东方园林环境股份有限公司副总裁兼董事会秘书杨丽晶说，“实际上在推行时，我们认为竞争性磋商更能表达双方的意愿，因为PPP是一个非常庞大的、复杂的、系统的合同体系。这个不可能在前期招投标文件中一次性把所有内容全表达到位，《政府采购法》和竞争性磋商都适合于PPP，就可以用这种方式来推行。同时竞争性磋商在前期报名时也是公开接受报名的，也是公开竞争的，我认为两种方式都适用。”
“在PPP项目中，政府占股份很少，要求50%以内，有的在一个项目上占1%、2%，但要求必须有一票否决权，重大事项一票否决权，这样的规定等于社会资本没有权利，所以一定要对一票否决权有一个限制。”薛起堂说道，“从律师角度来说，《公司法》规定2/3以上股东通过时，可以设定全票一致通过，如果没有设定，政府若随时行使一票否决权，对企业来说风险太大。”
“当代表企业想束缚政府的时候，会发现涉及到公共利益时，政府可以有一票否决权。但哪些属于公共利益？理论上好说，真正写到合同上却很难。”闫拥军说，他还举了一个特别的例子：在董事会、股东会约定当中，政府有一票否决权，比如项目公司想起诉政府，项目公司说在股东会里诉讼政府有一票否决权，作为政府在项目公司里直接说自己有一票否决权，项目公司连起诉的权利都没有了。
物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。自2015年12月财政部以财金〔2015〕167号印发《PPP物有所值评价指引(试行)》以来，物有所值评价作为PPP入库的基本条件。
虽然条例征求意见稿把物有所值评价取消了，但是大部分业内专家及社会资本代表仍然觉得这是一个很好的评价体系。“物有所值的精髓在于推行PPP和传统方式有什么样的差别，用这两个差别的比较值来说明我们为什么要执行PPP。”杨丽晶说，“在实践中，执行人员或在程序上出现一些扭曲、流于形式等问题，但并不影响在初始设计时的优越性和方法。所以我们建议保留物有所值理论基础，希望在日后推行过程中更加完善一些。”
靳林明认为，对物有所值评价不应该简单局限于是否应该取消，PPP项目从时间概念上来讲，建立在中国有一个相对健全政府投资的管理体系、项目基建的流程管理、可研立项到规划预审、环保验收很完整体系基础上。他提到，“发改委主要观点是立项可沿整个程序覆盖实施方案物有所值论证的程序。实际上在此之前很多基建投资流程都按政府投资项目这个流程去走，问题是现在程序能否有效衔接已经比较成熟的基建管理程序，再根据PPP要素做到反映PPP本质的一套流程，这也不能说在一张白纸上画画，而应该充分站在中国有相对比较成熟的基建投资流程基础上。”
司法部的有关与会同志在会上表示，此次立法研讨会的召开很有意义，讨论的问题也都是PPP立法中存有争议的问题。司法部将抓紧工作，推动条例早日出台，实现PPP领域的规范、有序、健康发展。
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