刑法修改后 生态环境部门移送涉嫌犯罪有什么变化？

时间：2021-01-15 11:13:50 来源：中国环境报 作者：王炜

兼谈“两高”环境污染犯罪司法解释的修改

将于2021年3月1日起正式施行的《刑法修正案（十一）》（以下简称修正案），在提高污染环境罪的法定刑，将环评、环境监测“造假”行为入罪，严惩破坏自然保护地行为等方面，取得了积极进展，对完善环境刑事立法，加大对环境犯罪行为的打击力度，具有重要意义。

由于刑法的高度概括性，相关条款在实践中应如何理解和适用，还有待进一步阐明。此外，修正案出台后，最高人民法院、最高人民检察院于2016年制定的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称两高解释）亦有进一步修改完善之必要。

1 污染环境罪修改后，两高解释如何因应？

污染环境罪最高法定刑提至15年

刑法第338条规定的“污染环境罪”，系由“重大环境污染事故罪”演变而来，首次规定在2011年《刑法（修正案八）》中。修正案在维持污染环境罪罪名、罪状和构成要件不变的前提下，通过增列七年以上有期徒刑适用情形的方式，将污染环境罪的法定刑由二档提高至三挡：

严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；

情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；

有第338条规定的四种情形之一的，处七年以上有期徒刑，并处罚金。

据此，在不考虑数罪并罚的情况下，污染环境罪的最高法定刑将提高至有期徒刑十五年。

两高解释入罪门槛实质性地变了

二级保护区内实施污染环境行为也可构成犯罪

修正案与两高解释对比见图1：

（1）修正案规定的涉饮用水水源保护的区域，不再限于“饮用水水源一级保护区”。

根据《水污染防治法》等法律规定，饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区。修正案列举的重点保护区域为饮用水水源保护区，不再限定于两高解释规定的饮用水水源一级保护区。换言之，即使是在二级保护区内排放、倾倒、处置有毒有害物质，也可构成污染环境罪。这就实质性地改变了两高解释规定的入罪门槛。

（2）修正案引入了自然保护地的概念，并将两高解释规定的“自然保护区核心区”扩展至“自然保护地核心保护区”。

两高解释规定的自然保护区核心区，其直接依据为《自然保护区条例》。而修正案使用了自然保护地的概念，将区域范围确定在自然保护地核心保护区，大大扩展了两高解释中自然保护区核心区的范畴。

目前，建立自然保护地体系的改革尚在进行中，各类保护地及其相应功能分区的具体管理措施暂无专门法律规定。依照中办、国办2016年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区和自然公园三类。国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。

自然资源部、国家林草局2020年印发的《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》提出，自然保护区功能分区由核心区、缓冲区、实验区转为核心保护区和一般控制区。一般情况下，将自然保护区原核心区和原缓冲区转为核心保护区，将原实验区转为一般控制区。

（3）修正案将保护区域整体扩展至“依法确定的重点保护区域”。

两高解释适用的保护区域只有饮用水水源一级保护区和自然保护区核心区2类，修正案则扩展至依法确定的重点保护区域。

何谓“依法确定的重点保护区域”？一般是指法律法规有明确规定的，在性质、功能、保护要求等方面与饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区类似或接近的区域。我国相关保护区域比较多，概念也相对杂乱，除了饮用水水源保护区和自然保护地核心保护区外，还有哪些区域可以纳入，有待司法解释进一步明确。

在重要江河、湖泊水域实施污染环境行为，以最高法定刑量刑

修正案的这一规定在两高解释中没有直接对应的条款，对比情况见图2：

“国家确定的重要江河、湖泊”和“江河、湖泊水域”的表述，来源于《水法》《水污染防治法》等法律。国家确定的重要江河、湖泊，通常是指长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域，以及太湖、巢湖等重要湖泊。水域，通常是指江河湖泊从水面到水底的一定范围，不包括岸线和陆地。

据此，不属于国家确定的重要江河、湖泊，或者在岸线、陆地等排放、倾倒、处置有毒有害物质的，不能以最高法定刑量刑。

值得注意的是，修正案使用的表述是“向”国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有毒有害物质，由此涵盖了在水域排污，或者通过岸线、陆地排污的情形。此外，仅从字面看，国家确定的重要江河、湖泊，应包括该江河、湖泊的所有干支流。

“大量”永久基本农田基本功能丧失，以最高法定刑量刑

修正案与两高解释对比见图3：

“永久基本农田”的概念，来源于2019年修订的《土地管理法》。《土地管理法》修订后，“基本农田”的概念统一改成了“永久基本农田”，并对相关管理制度作了优化和调整。两高解释制定于2016年，早于《土地管理法》，其使用的“基本农田”概念，与现行《土地管理法》规定的“永久基本农田”并无本质差别。

修正案规定，“大量”永久基本农田基本功能丧失或者遭受永久性破坏的，应按最高法定刑量刑。如延续两高解释的思路，此处的“大量”应解释为比15亩更高的一个量级。

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