增强责任感 迎接新挑战
推进我国城市节水工作走向深入
——在节水型城市创建工作会议上的讲话
住房城乡建设部副部长 仇保兴
（2011年9月2日）
（根据记录整理）
同志们：
今天召开此次大会是全国建设系统贯彻落实中央水利工作会议的重要部署。胡锦涛总书记在中央水利工作会议上指出，“部门和部门之间要密切配合、通力协作”，“团结治水、合力兴水”。保护和节约水资源关系到每一个人，尤其是建设系统的同志们。建设系统有强大的给排水专业科技力量，建国以来，给排水专业培养了200多万的专业人员，活跃在全国的城市市政供水排水系统，是我国水行业人数最多、技术最精湛的一支队伍，城市节水工作也是要依靠和发挥他们的专业特长和工作积极性的。
刚才解主任的讲话非常重要，希望各地能够认真贯彻落实，两省两市介绍的城市节水经验也非常具有典型性。下面我讲三个方面的意见。
一、常抓不懈，城市节水工作取得令人瞩目的成绩
解放以来，我国城市节水工作大致经历了三个历史阶段：第一阶段是建国初期到改革开放前，当时节水的目的就是解决城市供水设施短缺、供水产能不足的问题；第二阶段是改革开放后，城镇化进程加快，城市缺水问题日益显现，基础设施短缺与资源短缺并存，城市节水工作的理念转为“开源与节流并重”；第三阶段是进入新世纪以来，针对快速发展的工业化、城镇化伴随产生的“水少”与“水脏”的资源环境问题，提出 “科学发展、节水减排”的理念，也就是说我们从满足工业化、城镇化需求的被动节水转为创造生态能力、可持续发展的主动节水。具体来说，我们的城市节水工作取得了比较明显的成绩。表现在以下方面：
一是形成了一整套行之有效的城市节水法律法规。1988年建设部以1号部令颁发了经国务院批准的《城市节约用水管理规定》，明确提出了城市节水工作的原则、目标和要求。之后，各省、自治区、直辖市也相继出台了城市节约用水管理规定。据不完全统计，目前，全国已有100多个城市出台了关于城市节水的地方法规。同时，我部陆续发布了《城市居民生活用水量》、《城市供水管网漏损控制和评定标准》、《节水型生活用水器具》、《建筑与小区雨水利用工程技术规范》、《绿色建筑评价标准》、《城市污水再生利用》系列标准等上百个标准，为开展城市节水工作提供了有力的技术支撑。
二是建立健全专门工作机构，加强城市节水的组织领导。许多城市人民政府从城市建设和管理的需要出发，将原设置在自来水公司的节水机构提升为政府的专门工作机构，建立了一批责任心强、技术过硬、经验丰富的城市节水专业管理队伍，对推动城市节水工作发挥了重要作用。据初步统计，全国657个城市绝大多数设立了城市节水的专门工作机构，50%县城设有相应的职能机构，许多城市已形成了市、区、街道和市、局、用水单位的职责明确、分级负责的三级管理模式。
三是建立了一套有效的管理制度。根据建设部几十年发展城市节水工作积累的丰富管理经验，建立了以市政公用事业为平台的一整套管理制度。这些制度包括：计划用水和定额用水管理制度；节水设施的“三同时”制度，把节水措施落实到项目的规划设计、施工及验收和设施利用各个环节中；严格控制公共供水管网漏损；推广使用节水器具，推行节水器具认证制度；实行用水计量制度，一户一表、抄表到户；配合发改部门利用价格杠杆促进节水，取缔用水包费制，推进水价改革。这些工作在全国起到了积极作用。
四是通过节水型城市创建，有力地推动了城市节水工作。自2001年我部与国家发改委共同组织开展节水型城市创建活动以来，目前全国已有23个省市区的57个城市先后获得“国家节水型城市”的称号，起到了很好的示范带头作用。与此同时，一些省还开展了省级节水型城市创建活动。通过创建节水型城市，推动了城市用水模式的转变，提高了城市节水和城市精细化管理的水平。
五是利用城市节水宣传周，营造全民节水的社会氛围。上个世纪90年代起，建设部将每年5月15日所在的一周定为“全国城市节约用水宣传周”。通过内容丰富、形式多样、渗透性强的城市节水宣传活动，广泛发动群众参与，宣传节水先进典型，曝光用水浪费行为，提高了全社会的节水意识。许多明星等公众人物都做了非常好的表率，带动群众加入城市节水宣传的行列，使节水观念深入人心。
通过多年的不懈努力，我国城市节水效果显著。一方面，从城市居民人均生活用水量来看，改革开放以来，随着住房条件的改善，便器水箱、热水器、洗衣机、洗碗机等家庭用水器具的普及，城市居民生活水平和生活质量不断提高，用水需求也不断扩大，城市人均日生活用水量曾一度持续增长，2000年达到峰值220.2升。近十年来，随着城市节水工作的深入，节水型用水器具的普及和广大市民节水意识的提升，人均日生活用水量开始出现回落，2010年下降到171.4升，降低了22%。另一方面，从城市用水总量来看。通过提高工业用水重复利用率、城市污水再生利用率、普及推广节水工艺和器具等提高用水效率的措施，每年城市节水量约占当年城市年供水总量的10%，全国城市人均综合用水量由2000年的517.9升/(人·天)下降至2010年的364.7升/(人·天)，十年间下降了30%。与2000年相比，2010年全国城市用水人口增长了53.8%，城市用水普及率由63.9%提高到96.7%，但城市年用水总量的增长仅为6.6%，基本稳定在年用水量500亿立方米左右。
世界各国都不同程度的面临着城市水资源和水环境问题，我国也不例外，甚至面临的挑战更加严峻。主要表现在五个方面的挑战：
挑战之一，全球性气候变化加剧了水资源的不确定性。刚才解主任所说的全球气候变化问题，对每个国家都构成长远的威胁，但是近期的危机就是造成降水时空大幅度改变，加剧了地区间水资源分布不均的矛盾。原来降雨比较少的地区突然降雨多了，而原来降雨丰富的地区却出现了干旱天气。近年来，我国传统多雨多水的西南地区也经历了几次严重干旱。气候变化带来的城市水危机是全世界面临的问题，节约用水已成为世界各国化解水危机的共同行动。
挑战之二，水资源短缺是我国的基本水情。我国是一个缺水国家，人均水资源占有量仅为1785立方米，约为世界人均水平的四分之一，逼近联合国可持续发展委员会确定的1750立方米用水紧张线。我国的水资源分布也极其不均匀，城市化水平高的东部地区可利用的水资源量偏少，而城市化水平低的西部地区水资源量相对较丰富，我国水资源分布的不平衡性制约了工业化、城镇化的均衡发展。
挑战之三，水污染加剧了水资源短缺。目前我们实行的达标排放是最低的标准，由于长期的超负荷排放，即使所有工厂都能做到达标排放，水污染问题也难以在短期内得到解决。水污染加剧了水资源的紧张和矛盾，许多南方城市，位于水系发达地区，但由于周边水源污染严重，为解决城市生活饮用水安全问题，不得不到数十公里甚至上百公里以外引水调水。
挑战之四，城镇化发展对城市水资源和水环境提出了严峻的挑战。在推进城镇化进程中，人民群众对水安全的要求越来越高，不仅要有水喝，而且要安全、口感好，水质更佳。2006年，我国颁布了新的《生活饮用水卫生标准》，水质控制指标由35项大幅提高到106项，已与国际先进水平接轨。但我国的水源水质污染较重，净水工艺又相对落后，城市水安全问题仍然较为突出。
挑战之五，我国的城市节水工作距期望的目标还有较大差距。目前，我国GDP占世界总量的9.5%，但淡水取用量却占世界的16%，用水效率相对偏低，与日本等发达国家相比，相差5-6倍；全国90%的城市还没有达到“国家节水型城市”的标准要求；城市供水管网的漏损率居高不下，据统计，全国有一半以上的城市供水管网的漏损率高于国家标准规定值，年供水管网漏损水量达60亿立方米，约为全国城市供水总量的12%；目前全国城市污水年处理总量已达370亿立方米，而全国平均再生利用率不到10%。
这些挑战告诉我们，一方面，我们面临的水资源和水环境形势越来越严峻，另一方面，我们还有很大的潜力可挖，城市节水的工作任重道远。五个挑战就像五座大山压在我们在座的每个人身上，需要我们去奋斗、去排除。
三、抓住重点，持续推进城市节水工作走向深入
面对城市节水工作出现的五个挑战，我们要勇于面对、勇于承担，把城市节水工作做的更好。具体有以下几个工作重点：
一要明确城市节水工作的指导思想和目标。“十二五”期间，要继续深入贯彻落实科学发展观，按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，树立节水减排、节水降耗的理念，坚持以“节水优先、治污为本、科学开源、综合利用”的原则，以提高用水效率为核心，以转变用水方式为突破口，以科技创新和机制创新为支撑，以落实城市节水管理制度为着力点，将城市社会水循环对自然水循环的影响降低到最低程度，实现人与自然和谐发展。力争到2015年，全国城市节约用水总量达到用水总量的15-20%，20%以上的城市要达到国家节水型城市的标准要求，城市公共供水管网漏损率全面达到国家标准要求，向发达国家漏损率7%的目标靠拢，资源型缺水和水质型缺水的城市污水再生利用率要达到20%以上，城市雨水收集利用取得重大突破。
二要利用城市规划、建设和市政公用事业的平台推动城市节水工作。这个平台很重要，当前城市规划建设中普遍出现了产业结构与当地水资源和水环境承载能力不相适应；填河造地、围湖开发，筑坝雍水，一些缺水地区开发湖泊，违反自然规律营造“大水面”等水景观，天然的沼泽地遭到破坏；大广场、宽马路,硬质铺装满大街，加大了雨洪径流和内涝灾害；污水处理与再生利用相脱节等问题。要通过规划引导、建设方式的转变和市政公用事业服务调节为推进城市节水减排创造条件。一是充分发挥城市规划引导和控制作用，通过城市总体规划、控制规划等，合理确定城市的经济发展模式、产业结构和布局，要加快编制城市节水专项规划，明确城市节水目标、任务、措施和保障机制；二是市政公用设施要统筹考虑水资源的开发利用，按照就近循环回用的原则，在全面分析城市水资源、用水效率和节水潜力的基础上，优化用水结构，严格限制公共供水范围内的自备水的发展；三是要严格落实建设项目“三同时”制度，在编制城市节水规划的基础上，将城市新、改、扩建项目节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入。
三要大力推进污水再生利用。在污水处理设施选址时，要将可否再生利用作为重要因素，按照“优水优用，分质供水，就近利用”的原则，合理确定污水处理厂规模和布局。过去建污水处理厂时，往往把污水处理厂放在城市外，污水通过几十公里管网送到污水处理厂集中处理，处理后再送回来使用，造成极大的能源和工程投资上的浪费。要把再生水作为城市的新水源，纳入城市节水规划中，从城市这一层面抓到建筑层面，大力倡导绿色建筑，建筑物内增加一条再生水管道，将洗澡、厨房和洗衣服的水收集起来，再加上雨水，花较少的处理成本就能转化成中水，仅用于冲厕就可以节省30%以上的水资源。我们要树立一个观念，不能一遇到缺水问题就调水，与自然争水、与农灌争水。上世纪90年代初，纽约市面临严重的用水短缺问题，市政当局经多方专家咨询后，最终放弃了原计划耗资数十亿美元从新泽西调水的方案，而是制定了一套耗资仅为2.95亿美元的城市节水方案。纽约市政府推出了一系列绿色用水的优惠政策和措施：通过给予1/3补贴的优惠措施，利用三年时间将11万栋建筑的高耗水马桶（冲洗水量在20升左右）置换为节水型马桶（冲洗水量6升以下）；免费向居民发放节水龙头和淋浴喷头；进行用水效率检查，重新核定用水计划；严格控制管道漏损等措施。节水方案的实施，平均每栋建筑每年减少用水量29%，尽管纽约市人口不断增长，但纽约市人均日用水量从1991年的737升，下降到1999年的636升，降幅为14%，缓解了纽约的用水危机。
四要加强雨水收集利用。以低冲击开发（LID）的理念，强化雨水的源头削减、滞蓄、下渗、循环和利用，推广采用透水路面，绿地滞蓄等雨水调蓄和利用设施。这个理念是上世纪90年代美国提出的，几年前引入中国。这种模式有四个优势，首先，雨水本身就是很好的资源，可以收集加以利用；其次，有利于控制城市内涝，很多城市的降雨量为30mm时，城市就会出现积水内涝，马路出现堵车。若采用低冲击开发的理念，不仅下水道，下凹绿地都可以蓄积雨水，降低径流量，缓解降雨量过大时可能出现的积水内涝问题；再次，可以削减初期雨水带来的污染，初期雨水的化学需氧量（COD）浓度在300毫克/升以上，若流入自然水体，将造成严重的污染，采用低冲击开发的理念，可将降水前几分钟的降雨滞留、净化处理，将污染物作为植物的肥料；第四，采用低冲击开发模式，还可以改善气候。总之，我们要在小区、建筑、广场、道路等推广低冲击开发模式，促进雨水收集利用，调节城市用水，实现节水减排。
五要强化城市节水管理制度。一是加大投入，加快对管材劣质、超过使用年限和漏损严重的公共供水管网进行更新改造，控制管网漏损率；二是加快推进“独立计量、一户一表、抄表到户”，在此基础上，实施定额管理、推行超额累进加价的水费收取制度，做到“保障基本用水，调节过度用水，抑制奢侈用水”；三是积极推行用水诊断服务，对每个单位都要找出节水潜力最大的地方，从污水处理、再生水利用、雨水利用等方面提出建议，促进城市节水的科技创新和服务创新。
六要落实城市节水工作的保障措施。一是加强组织领导，建立城市节水工作机构，明确管理职能，做到机构落实、制度落实、人员落实和经费落实，提升城市节水精细化管理水平。最近中央有关部门对全国节约用水工作的职责做了进一步的明确，要求建设系统负责城市节水工作，根据节约用水政策、规划和标准，制定城市规划、建设和市政公用事业方面的节水制度、办法和具体标准，落实节水工作的要求。各级建设部门要切实履行职责，认真做好相关工作。二是加强部门配合。目前世界上还没有任何一个国家采取“一龙治水”模式的先例。中央有关文件的精神非常明确，各方面、各部门要密切合作，抓好节水工作。城市规划、市政、建设、城管等部门要加强协作，同时还要与发改、科技、工信、财政、环保、水利、能源等部门加强沟通联系，形成工作合力。三是研究建立激励机制。建设部门要积极配合发改部门研究建立有关资源节约方面的政策，近期，我部将与国家发改委共同研究建立城市节水工作统计和通报制度，并通过这个制度全面建立城市节水的激励机制。四是加大科技创新。国家水专项中央投资100多亿元、历时15年，目的就是要解决水资源和水环境问题。其中，专门设置了城市水资源和水环境主题，包括城市水环境治理、城市供水安全和城市节水。我们要利用科技专项这个研究平台，研究新的节水技术、工艺、设备装置，大力推进城市节水和水的循环利用。
通过这次会议，我们要牢固树立“节水就是节能”的理念，因为水的处理和输送要消耗能源，我国可以进口石油、天然气，但是无法进口水；我们要牢固树立“节水就是减排”的理念，因为节约一吨水就相当于减少排放一吨污水，对环境少一份干扰；我们要牢固树立“节水就是减碳”的理念，一吨水三度电，自来水净化、污水处理、再生水处理都需要耗电，节水就相当于减少二氧化碳的产生。总之，节水就是推进生态文明。
最后，我代表住房城乡建设部向全国广大城市节水工作者，向积极投身于城市节水工作的社会各界表示崇高的敬意和诚挚的问候，希望你们以高度的责任感和使命感，再接再厉，奋发努力，为城市节水减排和城市可持续发展做出更大的贡献。
谢谢！ | 
北京市城镇供水协会